“新官不理旧事”问题研究

常晓瑶 钟宪章

[摘  要]“新官不理旧事”是政治生态中的一个顽疾，近处而言伤害了群众的利益，长久如此极有可能将党和政府带入“塔西佗陷阱”，现已被中央纳入重点整治的4方面12类突出问题之中。新官之所以不理旧事，究其原因既与干部自身因素有关，也受旧事的性质及干部队伍建设机制的影响。若想从根本上解决问题，真正实现一张蓝图描绘到底需要从各方面入手，但最本质的还是要不断完善干部制度，坚持依法治国，从严规范法律的监督与实施。

[关键词]“新官不理旧事”;干部队伍;建设机制

[中图分类号]D262  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）06-0021-05

2019年全国两会的政府工作报告再次对为官不为者提出严肃告诫，强调“政府要带头讲诚信守契约，绝不能新官不理旧账。”为官一任，造福一方是当官者普遍认同的信条，然而在实际工作中面对许多与民众切身利益挂钩的历史遗留问题时，不少当官者又将“新官不理旧事”作为自己避事的挡箭牌，急于打开自己工作的新局面，推掉旧事重新开张。殊不知一些旧事恰恰就是打开新局面的拦路虎，在未能妥善处理好旧事的情况下贸然地开始新工作不仅不利于打开新局面，反而有可能使其发展成为新的旧事，造成地方发展旧疾未除又添新伤的后果。“新官不理旧事”为何成为官场心照不宣的“潜规则”，几任接力选手如何才能将一张施政蓝图描绘到底值得深入思考。

一、新官不理旧事的积弊

1.旧事不理，危害政府形象与公信力。人无信不立，国无信则衰，政府形象关系到政府的行政权威与公信力，由所有公职人员在日常政务的表现累积所得，其塑造是一个长期而持续的过程。领导干部作为政府形象的具体化身，一言一行都直接影响民众对政府的主观评价，旧事既是难事，也是关系群众利益的大事，新官对旧事的态度直接影响群众对政府的信任度，且这种影响与领导干部的级别和事情的难易程度呈现正相关。一任新官不理旧事可能是干部个人的品行能力问题，换届几任对旧事皆不理睬，则会上升到政府的办事效率与信誉问题，对政府的形象与公信力造成重大破坏。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央不断进行自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，极大增强了人民群众对党和政府的拥护与信任。一些领导干部若仍趋利避害，权力任性，伤害的是群众的感情，最终损害的是无数公职人员共同打造的良好政府形象。政府的职责是为人民服务，各级公职人员都是人民的公仆，在党全面依法治国战略指导下，“新官不理旧事”作为封建官场文化显然有悖于时代发展的潮流。

2.旧事不理，难以打造良好的营商环境。招商引资对促进地方经济具有重要意义，历来是地方政府的关键工作。理论上政府作为公共权力机构对社会具有天然权威性和公信力，社会资本是敢于、乐于与政府合作的，这也是一些企业不介意为政府垫资的原因。然而在实际招商引资中，一些地方政府重招商轻落地，频频出现拖账毁约、新官不理旧事等失信现象，严重破坏了当地政府的营商环境，致使社会资本进入开始呈谨慎态度。一些地方政府招商引资时为最大化吸引投资，在洽谈中给予了企业许多政策优惠和承诺，途中经历人事调动后，新上任的官员却因种种原因不愿兑现前任的承诺或对缔结的约定随意进行修改，导致政府正常的换届和人事调动都可能引发企业焦虑，甚至造成客商流失。对此问题，国务院总理李克强在多个场合屡次强调“决不能新官不理旧账”，并在2019年政府报告中明确提出政府对拖欠企业的款项年底前要偿清一半以上，绝不允许增加新的拖欠。市场经济是法治经济也是诚信经济，目前我国改革已经进入深水区、攻坚期，地方政府再以一些特别的政策优惠招商引资已经不切实际，诚信和服务成为招商引资的关键所在，“新官不理旧事”问题不解决，必然会加大企业与政府的交易成本、破坏市场秩序、扰乱营商环境。

3.舊事不理，容易激化社会矛盾。旧事背后牵涉利益复杂，潜藏着众多矛盾，不解决短时间内看似没有问题，其实是一颗随时可能引爆的炸弹。新官一般被群众寄予改变旧局面的期望，对新官来讲上任后面临许多历史旧账也许是一件烦心事，但对人民而言，新官上任则意味着旧事可能出现解决的转机，因此，人事调动在某种意义上具有缓冲矛盾的作用。旧事众多，有些可以等待时机慢慢解决，有些则是关乎于群众生活的紧事、急事。新官上任三把火，第一把火若解决一些群众的急事紧事可以将矛盾扼杀在萌芽阶段，获得群众的信任与好评，但若一些地方新官对旧事性质不加分析地一概推卸责任，对旧事背后的矛盾视而不见或对矛盾爆发怀有侥幸心理，结果只会适得其反。“新官不理旧事”容易增加社会不稳定因素。旧事作为客观存在，当群众的问题没办法通过正常渠道解决时，就会寻找非正常途径解决，一些地方群众热衷于越级上访、大规模上访等非正常信访方式解决问题，虽然背后原因众多，但对当地官员失去信任是主要原因。

4.旧事不理，难以打开新的工作局面。地方发展速度缓慢，除去当地经济原因外，旧事横生的政治环境也是阻碍地方发展的重大因素。不破旧难以立新，一些领导干部有干劲、有想法，不愿在旧事上浪费过多的精力，为干一番事业选择另起炉灶，结果在新事中却得不到民众的支持，屡屡受挫。其实旧事是新官窥察地方发展症结与具体情况的窗口，了解旧事、解决旧事的过程能够帮助新官梳理地方发展的历史遗留问题，有利于挽回民众信心，传递干事精神，最大限度地获取民众对新事的支持。针对干部急于立新不理旧事的做法，习近平总书记指出“我们要牢记一个道理，政贵有恒。为官一方，为政一时，当然要大胆开展工作，锐意进取，同时也要保持工作的稳定性和连续性。”新事与旧事并不处于割裂状态，相反大多情况下新旧事件的内部是承接关系，因此政策的连续性是保证地方稳定发展的前提条件。大废大兴容易导致思想混乱，新官上任后若将前任的承诺全部推翻，挂起旧事不理的牌子，反而不利于工作新局面的打开。

二、新官缘何不理旧事

“新官不理旧事”是政府失信和干部不作为的一种表现，其恶劣影响引发党中央和国务院的高度重视，已被中央纳入重点整治的12类突出问题之中。在国务院多次明令规定下，“新官不理旧事”问题在一些地方依旧屡见不鲜，为对问题原因进行全面剖析，特从干部、旧事与制度三方面展开陈述。

（一）领导干部因素

干部作为“新官不理旧事”问题的行为主体，其自身的作风建设和对待旧事的态度往往影响旧事的发展走向，从干部主体进行分析主要有以下几方面因素。

政绩观的扭曲与错位。政绩考核的本意是为调动干部做事的积极性，对干部工作起到监督鼓励作用。干部追求政绩本无可厚非，但一些领导干部政绩观出现扭曲与错位，在任期间为应对考核只拣上级看得见、短期能显现、数字能衡量的事情做。在这种“以官为本”的思想下，一些干部上任后将接手的工作主观地划分为“自己的事”和“前任的事”，认为自己没有责任处理前任留下的旧事，不愿意在旧事上浪费精力，且认为上任后继续实施前任的施政蓝图难以凸显出自身的政绩，做得好功劳都归前任所有，做不好埋怨都在自己身上，反而影响自己的升迁提拔，是一件吃力不讨好的事情。因此上任后第一件事就是着手于描绘自己的建设规划，推倒旧事另行开张，这部分干部将自身政绩放于群众利益之上，可以说既是旧事的继承者又是旧事的制造者。

缺乏担当精神与解决能力。久拖不决的旧事一般都是难啃的“硬骨头”，或是时间久包袱重、或是利益关系盘根错节，处理这些旧事要求干部必须具备敢于担当的精神和过硬的本领，二者缺一不可。在棘手的旧事面前，一些干部敢于担当并拥有处理旧事的愿望，但自身缺乏解决复杂问题的能力与经验，在解决旧事中常常心余力绌;一些干部则是缺乏担当精神，做事畏手畏脚，唯恐触碰一些人的“奶酪”给自己惹来麻烦，面对旧事宁肯选择不作为也不肯冒风险，对党和政府的政策视而不见，甚至行以推托之词上下欺瞒，将解决旧事的难题寄托于上级强制推动。此外加之一些新官与前任存在“莲藕关系”，碍于情面或其他原因选择对前任的留下的“烂摊子”熟视无睹，对民众的声音置若罔闻，将私人交情置于党的事业之上，在工作中重人情轻原则，造成大量旧事的产生与堆积。

法治意识淡薄。“新官不理旧事”问题的本质是“人治”观念在其中作祟，这种封建官僚主义的做派有其深刻的历史因素与思想根源，“人走政息”是缺乏法治观念的必然产物。在中国，无论是作为执政党的执政目标还是作为宪法的规范内容，法治国家都已经获得明确的政治基础和法律地位。在全面依法治国战略的指导下，各级领导干部的法治意识大大提升，但在实际工作中，少数领导人依然存在权大于法的错误观念。一些领导干部缺乏契约精神与法治思维，上任后随意更改合同、停止项目、对旧事不负责任，欠缺政治理性。领导干部的行为不是个人行为而是政务行为，理旧事本是法理应有之义，但由于政府举债的是责任法人而不是某个官员本身，对官员自身并没有实际影响，因此新官也敢于不理旧账。法治淡化则人治强化，公职人员和公共权力机关具有特殊性，公职人员若法律意识淡薄，将自己置于法律之上，司法机关在执法时难免会受到掣肘，致使旧事的解决失去最后一道防线。

（二）旧事的性质

一味责备“新官”不理“旧事”而不辨别旧事的性质，对干部而言并不完全客觀公正。事实上许多干部并不是上任初就将旧事全部靠边，而是在处理旧事的过程中消耗太多精力而收效甚微的情况下、在解决旧事的实际操作中确实存在难处的情况下选择了不予理睬，这与旧事的产生不无关系。所谓“旧事”，有两种含义，一种是正常的“旧事”，即前任领导提出的一些工作目标、规划、要求等还没有完全落实;另一种是历史遗留下来难以解决的“旧事”。前任留下的规划蓝图大多经过了集体讨论和表决，是管长远的目标，无特殊情况下新任领导人继续进行就可以。难以处理的是历史遗留问题，这些问题大都是一笔糊涂账，有些是前任领导干部在位期间为追寻政绩以透支当地未来财政收入为代价大搞建设，其中不乏一些形象工程，寅吃卯粮给后任留下了大笔债务;有些是前任领导未经实际调查拍脑门作出的决定，项目推进一半成为了半拉子工程;有些则是政策的变动对企业或群众做出承诺未能实现，但已经伤害到了群众利益的旧事;其中不乏一些旧事时间久远，经历多次人事调动，责任人与事件的始末已经模糊不清。解决这些前任留下的旧事都具有一定的现实困境，新官在本届班子开展工作尚且一筹莫展的情况下怎样去填补上任留下的窟窿，在债台高筑的背景下怎样开展工作，这些都是新官处理旧事的现实难题。没有一个官员在离任时可以完成任期内的所有计划，不留一件旧事给下一任，人事变动、新旧交替，新官理旧事自是理所当然，但也要对旧事的性质加以辩证分析，才能对症下药。好的政策要继承延续，坏的政策要及时叫停，若是上任奢侈浪费、大搞政绩工程等胡作非为留下的旧事则要一码归一码。

（三）制度因素

职责不明，问责泛滥。以文件落实文件，互相推诿是一些旧事解决时常遇到的问题。事情解决过程经手的干部不少，却迟迟得不到具体答复，追其原因一方面是由于一些政策界定不清，干部不能很好的把握要领，不敢也不愿担风险，将解决旧事寄托于上级的指示，而上级在不了解事情的具体情况下又不能给予具体的指导，批示含糊不清。加上一些部门职责交叉，给相互推诿责任留下了漏洞，因而增加了旧事的解决成本。另一方面是问责的泛滥，干部产生避事心理。追责问责机制的建立是为了压实责任，整治形式主义、官僚主义行为。但随着问责机制的常态化，一些地方出现问责泛滥、简单化等特征，致使部分干部恐于被问责，奉行“明哲保身”的处事哲学，对旧事、难事更是避之不及。凡事机械地依赖上级指示与文件，久而久之丧失了解决事情的主动性与积极性。

频繁的人事调动。上级空降、异地交流，多岗锻炼是干部选拔任用的政治常态，是保证政治活力的必然举措。而过于频繁的人事调动从某方面讲却成为了“新官不理旧事”的推手，原本的五年任期未到时间便被调往其他岗位，尤其是一把手的突然调动对地方规划的影响非常巨大。事物发展有其内在周期律，不可能一蹴而就，一项政策的制定与实施也需要时间来实现，领导班子一般会依据自身的执政时间对项目进行可预期规划。若政策与工程实施到一半时主要领导人被调换，而后任的施政思路又与前任不同，这项工程是否能够继续实施便会成为一个未知数，从这方面看，过于频繁的人事调动是大量新事变成旧事的一个原因。另外，过于频繁的人事调动也会影响领导人做事的热情，不同的地方有地方具体的问题，领导人熟悉当地情况本身就需要时间，更不用提对当地群众的感情。在过于频繁的人事调动下，领导人与当地民众的感情淡薄，很难静下心来踏踏实实为地方群众做些实事，在工作中力求不犯错等待调任，或在任期间找些容易的、看得见的政绩工程做一做，对于旧事则是能推就推，将旧事留给下一任解决，如此一来，一些原本不太复杂的事情经过几次换届就成了老难题。

此外，“新官”的施政理念、干部的政绩考核制度、人事调动中的交接工作、离任审计工作、交接仪式的完善程度和规范落实是否到位都可能是“新官不理旧事”问题的影响因子，具体问题则需要因地因事分析。

三、治理“新官不理旧事”的策略

1.树立正确政绩观，主动担当作为。为官避事平生耻，政绩观是领导干部“三观”在事业上的外在表现，树立正确的政绩观本质上依旧是对领导干部的思想作风提出要求，要求领导干部加强作风建设，以正确的理论思想指导实际工作。干部的任期是有限的，党和国家的事业是无限的，广大干部要有功成不必在我的精神境界与功成必定有我的历史担当，树立正确的政绩观，敢于担当作为。以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，以新时代领导干部标准严格要求自己，牢记共产党人的初心与使命，将人民群众的利益真心实意放在心上，做党和人民满意的干部。拥有一颗赤子之心的干部不会在做事中处处计量自己个人的得失，真真实实地深入群众是树立正确政绩观的情感保障。习近平强调，进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，要靠干部的担当作为。担当作为是干部从政的本分，知行合一是理论学习的最终目的，旧事虽是难事，却也是干部自身得以磨炼的机遇，新上任的领导干部要客观公正地衡量前任的事业，从大局意识出发妥善处理好新旧矛盾，在摸爬滚打中提升自己的能力，以乐观积极的心态攻克难关，急百姓所急，解百姓所困。

2.划分权利界限，制定责任清单。新官必须理旧事，旧官也要少留旧事，针对不少旧事呈现糊涂账的现象，治理要从源头抓起。首先划分权利界限，严格规范政府权力，让权力在阳光下运行，减小寻租空间，保证政治不缺位、错位。权力界限一清楚，行政人员的行为决策以及后果就可控制在一定范围内，能有效防止劳民伤财的政绩工程出现，避免一些糊涂账的产生。其次制定责任清单，旧事不可能没有，重点在于来龙去脉要清清楚楚，阶段负责人要明明白白。卸任不等于一笔勾销，新上任不代表从零开始，属于责任清单内出现的问题还是要对责任人进行追究。为有效解决“新官不理旧事”等公务行为怪相，一些地方纷纷实行终身负责制，责任的追究不因行为主体的职位变动、岗位调整而分离。新事旧事都是人民的事，本无新旧之说，单纯的以换届作为事情新旧界限并不合理，对人民有利的旧事换多少届领导人都是新事，损害人民的事情不管多旧都要坚决进行纠正。明确阶段性责任，这样每一任领导干部在任期间，无论是规划建设还是民生大计才能自觉做到量力而行、心中有数，将旧事留的清清楚楚，新官也敢于理旧事。

3.做好交接工作，严谨人事调动。交接工作是工作衔接的重要程序，一定程度上决定着交换期内单位的工作是处于真空状态还是紧密联系。工作岗位轮换的目的是为了更好地进行工作，对于未结束的工作，良好的交接仪式能够帮助新上任的领导干部做好心理准备，从理智和情感上达到最大程度的共鸣。地方的规划蓝图和重大项目建设一般都经由领导班子集体商议表决，基本符合当地的实际发展情况，做好干部交接工作能够帮助干部了解前任的规划思路。这样即使新上任的领导人有自己不同的施政規划，也可以在原有的基础上完缮修改而不是彻底推翻重来，尽可能减少工作中断的可能性，实现人与人、人与事的无缝对接。同时，调动任期内的干部要经过慎重考虑，领导干部任期制度经过多年的探索与实践，在实践中积累了丰富的经验，特殊情况下领导干部在任期内被上级调动的情况虽不可避免，但过于频繁的人事调动必然对当地的规划建设产生消极影响，认真贯彻执行干部任期制度的相关规定是避免旧事丛生的人事保障。

4.优化政绩考核机制，铸造诚信政务。政绩考核标准是干部工作的标杆，有什么样地考核标准就会有什么样的工作质量，要以问题为导向完善考核标准，不断根据现实需要调整政绩考核内容。习近平强调干部政绩考核“既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩。”干部做得好不好，群众最有发言权，针对旧事无人管，政府失信等问题，要逐步建立政府信用考评机制，将诚信政务与群众满意度纳入到干部的政绩考核。对“为官不作为”的干部既要进行“软”的教育，培养其担当责任意识，更要将“硬”的问责落到实处，监督领导干部自觉处理旧事。每位人民福祉项目的开创者都是应受表扬的功臣，而继承者和完成者同样功不可没，领导干部对“旧事”的处理与继承也应当是政绩的一部分。因而政绩考核不仅要考虑干部在职期间做事的“量”，还得考虑事情完成的“度”，每任干部对一件事情做到了什么程度拿什么样地政绩，这样可以一定程度上缓解一些领导干部急于求成、热衷短期利益忽略地方长远发展和“怕为他人做嫁衣裳”的歪扭政绩观，从政绩考核机制上为“新官”理“旧事”保驾护航。

5.坚持依法执政，建设法治政府。治理“新官不理旧事”问题，避免“人走政息”轮番上演，坚持依法治国、依法执政是关键所在。诚信是道德要求，失信则涉及法律范围，新官不理的旧事若涉及经济层面，贸然违约必须要承担法律后果与经济赔偿。法治政府对建设社会信用体系具有模范带头作用，是全面依法治国的重点任务，公职人员应当以身作则尊重法律权威、运用法治思维执政，引导企业和个人依法办事，企业与个人也应增强法律意识，不盲目于某位领导干部的口头承诺，以政府主导双向营造法治环境。“旧事”是政务行为，各级领导干部要清醒认识到政务行为的客观性，不随意以个人名义终止政务行为、不干预司法审判、依法执行司法判决。解决“新官不理旧事”单靠干部的自觉性显然过于理想化，还必须以法律制约公共权力，不断完善权力监督制度，深化政法改革。“法者，天下之仪也”，司法作为维护社会公平正义的底线，要严格遵循司法机关独立行使职权原则，维护司法权威与公正，为旧事解决做兜底保障。

“新官不理旧事”表现形式多样，形成原因复杂，需要干部的作风建设、制度建设与法治建设共同发力，但问题的解决最终都将归于人的执行。这就要求作为执行主体的领导干部要具有人民情怀和“功成不必在我”的精神境界与“功成必定有我”的责任担当，将一张施政蓝图描绘到底。

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责任编辑  宋桂祝