英国租赁住房市场建设的经验借鉴

文/黄卉 贝壳研究院 北京 100085

80年代后期，英国私人租赁市场的份额开始回升，市场活跃度提升，住房自有率开始下降。私人租赁市场的再次复苏，与租金管制的全面放开、金融政策鼓励投资以及租客权益保护的日益完善等因素息息相关。

1、租金管制和税收制度的放开促进了租赁房源的供给

20世纪80年代，英国政府不断放开对私人租赁市场的管制。1980年《住房法》修订了私人租赁的租期保护和租金管制，提出短期租赁保护，将保障租期下降到1-5年，将重新登记租金的时间从3年缩短为2年。1988年《住房法》全面放开租金管控，从1989年开始新租约的租金不受管制，私人租赁市场租金在1990和1991年出现大幅度增长，同比增长约20%。

图2-6 1990-1998年英国各类租赁住房租金情况

税收制度是影响私人租赁市场的房源供给因素之一。英国的私人租赁住房收入按照房东的边际税率征税。租金损失可以与其他租金收入相抵消，但不能与房东的其他来源获得的收入相抵消。由于房产在税务方面被视为永久资产，所以居民住宅不设有免税额。如业主自住购买房产，是以印花税土地税的支付形式支付交易税，税率取决于财产的价值。直到2011年4月，预算将大众购买的税收改为基于所有购买单元的测量价值征税。当住宅出手时，房东要缴纳资本利得税。对比其他国家，许多税收制度更有利于房东。这就和租金损失的设置与其他收入（通常被称为“负杠杆”）在德国、法国、美国和澳大利亚是允许的。

租赁住宅物业的资本利得税不随持有物业时间而改变。住宅租赁物业的资本利得税差异较大。在一些国家，资产持有的时间越长，资本利得税的税率就越低，而在英国并非如此。在德国和奥地利，个人房东可以在10年后免税出手住宅租赁房产。在德国如果收入在4年内再投资房地产，物业则可以免税出售。

2、“购买出租”、“建设出租”金融政策推动更多资金流入租赁市场

促进租赁市场发展政策的实施使私人租赁市场占比明显提升。2000年，英国所有的家庭中，有10%的为私人租赁市场租户，截止17年，私人租赁市场的租户占比增长近1倍，占比达到20.3%，更多的家庭接受租赁作为生活方式。

1996年推出“Buyto Let”政策，促进私营领域投资房产出租。BTL的资金购买出租房产的资金往往来自房东自有房屋的再抵押，受到的监管比较宽松，贷款的LTV可能高于业主自住房，并更有可能获得先付息贷款。如果业主能证明贷款是用于购买出租物业，仍有资格获得贷款利息扣除所得税优惠。

2012年推出的“Buildto Rent”政策，旨在推动租赁机构化。政策鼓励机构投资者、物业公司、房屋协会及物业管理机构等企业实体以出租为目的进行住房建设。Buildto Rent最早出现于20世纪20-30年代的金融投资者，开始为私人租赁市场开发和建造房屋。二战结束后，由于租金管制和其他原因，建设租赁出现了衰退，租金管制破坏了建设租赁的发展，因为租金基本无法支付维修费用，金融机构停止发展，并逐渐出手资产组合，到2010年，拥有100套及以上的房东仅占所有房东的十分之一。因此，地方政府和住房协会成为了大规模开发商和出租屋的业主。尽管20世纪80年代放松了租金管制，但机构租赁未能复苏，对不利监管风险的长期记忆以及私人租赁市场的持续低迷使得众多机构望而却步。2012年，联合政府对住房机构投资的障碍进行了蒙塔古审查。审查后采取的相应措施包括：（1）成立专项小组；（2）通过建立租赁基金、私人租赁房屋保障计划以及最近的房屋建造基金，为短期及长期的债务融资提供了便利；（3）对于国家规划指南的修正，特别是可行性的评估。

3、合理的租客权益保护制度是租赁市场需求的稳定器

英国担保式的短期租赁增加了市场灵活性。租金管制与租住权的保障密切相关。自1997年以来，英国的默认租赁形式一直是担保的短期租赁。这通常是一个初始的固定期限(6个月或1年)，在此之后，它成为一个周期性的(月对月或周对周)租赁。在固定期限后，房东可以提前两个月通知房客：房东不需要事先签租约。有担保的短期租赁并不是英国唯一允许的租赁形式。法律允许其他形式的租期，包括终身保障或更长的租期。担保式的短期租赁增加了市场灵活性，使得租金更加市场化。

与欧洲国家类似，租约到期后，除非房东能证明其占有的理由，否则房客有权继续住在该物业中，房东没有自动收回该物业的权利。这种安排对租户更有利，尤其是那些打算长期住在物业内的租户。这项规定充分保障了租客的居住稳定性。

表格2-1 不同国家的房租收入的所得税比较

英国对房东合法性和租赁押金的监管进一步保护了租客的合法居住权益。租赁押金保护政策（TDP）实现了对租客定金的有效监管。以2007年4月之后开始的有保障的短期租约，则房东必须将租客的存款存入政府支持的租赁存款计划（TDP）。租期结束之后，双方达成一致的情况下，10天之内，房东将定金退回给租户；如果没达成一致，定金一直存放在账户系统内，直到达成一致为止。

对私人租赁市场房东的经营合法性有多项监管规定。对于房东合法经营，英国通过多项法规提高出租门槛，保证其经营合法性，保护租客的居住安全性。出租房屋需要通过多项审查，包括经营许可证、存款保护、空气检测、烟雾报警、电气安全、反洗钱等多项许可证。严格的出租房屋管理充分保障了租客的居住权益。例如英国实行的合租房牌照（HMO）制度，对于大型合租房必须申请运营牌照（HMO）。在申请牌照的时候，政府会对出租标的房屋做相关风险评估，若不达标，则要求房东对房子进行整改直到达标为止，牌照的有效期通常为5年。

4、对我国的经验借鉴

4.1 构建长期的租赁法律框架保障租户权益

租客的稳定居住权益是租赁市场长效发展的前提和必要条件。租赁市场若作为一种替代住房，必须给租户提供一个稳定的、长期的租住选择，稳定居住权也是租客持续留在私人租赁市场的重要原因。英国通过多项立法监管房东出租的合法性，租期的稳定性和租客资金的安全性。在德国，住宅租赁合同通常是无期限的；通知期限随着期限的延长而增加，租户只有在没有履行合同义务的情况下才可能被驱逐。即使房东希望自用物业，租金上涨的幅度也是有限的。立法的措施是保持必要的补偿和租户保护之间的平衡，也是发展租赁长效机制的基础。

表格2-3 英国合租房牌照制度(HMO)的条件

4.2 鼓励机构化发展促进租赁住房供应

吸引社会机构建设租赁住房（Build to Rent）加大供应。从2008年经济危机中恢复后，英国出现了大城市人口聚集现象，加上房价上涨造成购买力减弱，伦敦、曼彻斯特等城市租赁住房短缺。2012年英国政府推出“Build to Rent”建设租赁住房政策，采取成立基金为项目建设提供50%开发成本的政府贷款，政府为项目债务提供担保等财政措施，结合土地规划和城市更新，鼓励机构新建、自持部分新开发住房、商改住等改造建设方式投资运营社区化租赁住房项目。该政策吸引了开发商、投资基金、养老金、住房协会等各类机构参与投资城市租赁住房建设，并通过机构专业化运营提高租赁住房服务水平、为租户保证不低于三年的安全租期，在解决大城市居民居住方面发挥了重要作用。

在我国住房紧张城市鼓励多元化机构建设租赁住房。我国大城市由于土地规划限制、人口基数庞大和房价高企，租赁住房需求大。政府应鼓励多元化的机构参与租赁住房供应，开放土地供给渠道，大力推进集体土地租赁住房入市，机构端鼓励民营企业参与住房投资和建设，激活市场活力。但目前租赁住房开发建设普遍存在收益率低、回收慢等问题，政府应推出税收、补贴、担保等相关政策破解机构化租赁住房的瓶颈，缓解机构在项目前期的资金压力，为其长期运营、追求长期收益提供基础条件；并能通过政府资金撬动更多的社会资本进入，形成收益共享、风险共担的模式共同发展租赁市场。