试论新闻媒体在立法公开中的角色与功能

张 倩

（华东政法大学马克思主义学院，上海 201620）

立法公开是指立法的各个阶段以及各个阶段的成果向社会进行公开，即一部法律形成的全过程需要面向社会、面向公众。立法公开规定在我国由来已久，自1954年起在各种法律法规中就有所涉及。2000年出台的《立法法》第一章第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”目前学界对于立法公开的研究主要集中于实践性层面，对于新闻媒体在立法公开中的角色与功能研究不详，本文基于立法公开的整个环节，从新闻媒体角色入手，分析如何最大限度地发挥新闻媒体在立法公开中的功能。

一、新闻媒体是立法公开的重要平台

立法公开制度作为一项推进立法向着更为民主化和科学化发展的制度，在我国民主法治建设的过程中越发受到公众的推崇，立法民主更是民主法治建设的首要条件。立法民主是以立法公开为前提的，立法民主是立法公开的应有之义，关门立法是立法公开的第一大忌。[1]当前我国为保障公民权利的合法行使，提出要保障公民的“知情权、参与权、表达权和监督权”，为让公民了解并广泛参与立法的全过程，新闻媒体逐渐成为立法公开的重要平台。

随着通信手段和媒介技术在立法公开中优势的不断凸显，众多国家为满足自身发展需求在立法中逐渐强调新闻媒体的平台作用。英国为了提高立法质量，提出议员针对重要法律的辩论和发言完全向社会公开，媒体和公众既可以通过电视转播了解辩论情况，也可以事后在议会网站浏览辩论内容，由此对整个立法过程形成有效监督，也有助于防止立法过程中的腐败现象发生。[2]美国在会议公开上实行公众旁听制度，并及时通过电视台、网站等多种形式将立法会议的整体过程进行公布。[3]其以《联邦公告》《州公告》和政府网站等一系列途径建构的立法性文档公开制度是目前世界最完善的制度。法国宪法曾规定“参众两院都将其会议公开”，允许新闻媒体采访报道，进行实时转播，关于议事记录要求在《政府公报》上发表。日本实行意见公募程序也成为政府利用媒介公开征求草案意见、民众利用大众媒介进行反馈的典范。

国外立法公开的方式经历了一个不断拓展的过程，而国内的立法公开方式也从单一形式走向多渠道并进局面。鉴于传播媒介种类的局限，早期我国仅将报纸杂志作为立法公开的唯一途径，进入20世纪80年代后不断丰富和完善。这从《立法法》关于公开方式的表述就能体现。2000年《立法法》最初制订时，第五十二条提出：“法律签署发布后，要及时在全国人民代表大会常务委员会和全国范围内发行的报纸上刊登。”2015年《立法法》再修订，增加了互联网公布法律、法规、规章的新方式，第五十八条指出：“法律签署公布后，要及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。”这一转变反映了网络信息的实时交换使得通过网络途径公开立法信息越来越为公众所接受，不仅方便其查询立法信息、进行意见反馈，同时也推动网络成为国家和政府信息对外发布的有效途径。

总而言之，法律制定、发布、公众意见的征集中任何一个环节，媒体都是法律从国家传递给公民的渠道和手段。新闻媒体连接着两端，一端是政府，一端是公众，不能偏向任何一边，这是民主天平保持平衡的首要准则，也是民主国家的重要标志。

二、立法公开各阶段的新闻媒体角色

立法公开的环节必须根据立法的环节划分，立法作为拥有一套完整程序的活动，大致可以分为三个阶段：立法准备阶段、法案到法阶段和立法完善阶段，每一阶段都有需要公开的具体内容，不同阶段的公开行为中新闻媒体所扮演的角色也不尽相同。

（一）立法准备阶段——传声筒

立法准备是立法过程的首要阶段，也是前期准备阶段，人们通常所知道的立法规划、立法预测都属于这一阶段，其主要包括立法计划、立法调研、法案起草三个过程。

立法计划一般是关于某部法律制定的目标、形式、措施等所规划好的部署和安排，一般发布于中国人大网，一旦发布就具有很强的实践性，如2017年5月2日中国人大网发布了全国人大常委会2017年立法工作计划，各新闻媒体争相进行刊登、转载，并对其中热点问题进行报道，引起了广泛的社会关注。从目前的完成情况来看，其工作计划完成效率也得到了认可。

而引发社会关注的背后伴随着立法机关进行的一系列立法调研活动，可以利用立法听证会、座谈会、论证会等形式吸取社会各方意见，推动公众积极建言献策。不同于以往仅仅公开会议结果的单一形式，我国现已有部分城市对听证会、座谈会等实行现场直播，深圳市就有开设微信听证直播平台，线上线下齐互动，促进诸多争议问题的解决，这也是“互联网+立法”的创新体现。

法案起草是在立法进行首轮征求意见后，立法提案机关或委托机关以书面形式将具体的法律条文表达出来。我国目前对社会关注度极高的部分法律采取在报纸公布草案全文，辅以新闻报道介绍主要内容的方式向全民征求意见。随着网络公开的深入推进，中国人大网推出了法律草案征求意见专栏，仅2018年下半年（以征求意见开始时间为2017年6月1日至12月31日为准）就有13部法律发布征求意见的信息，其中关于民法典各分编（草案）的征求意见反响最为强烈，两个月内收到了来自111208人的440491条建议。

可以说在立法准备的三个过程中，新闻媒体发挥了传声筒作用。有学者认为这一阶段媒体更多代表官方发声，实则不然。媒体向社会各界传播立法声音，让公众了解该部法律是关于什么、为什么制定以及制定的具体内容时，也充当了公众意见的传声筒，通过新闻报道和意见征求渠道将公众的疑问和诉求传达给立法机关，反映社情民意，让制定出来的法律体现人民意志。

（二）法案到法阶段——记录者

法案到法是整个立法过程的重点，也是立法公开中公开信息最多的环节，大致可以分为法案的提出、法案的审议、法案的表决和法案的公布，简称为立法提案、审议、表决、公布四流程。

立法提案是指享有立法提案权的机关、组织或成员按照法定的程序向特定的立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律法规的动议。[4]222立法提案权要向社会开放，采取一定方式允许公众了解法案是如何提出的，同时也要如实记录公众要求的法律提案。目前我国的立法提案权主要掌握在权力机关手中，中央级别的立法提案公开征求意见甚少，有些城市勇创先例提出公众通过相应渠道参与立法提案，并在一些网站上对公众提出的热点问题进行解答，达到了信息的双向交换的目的。

立法审议是对法律草案的审查与讨论，《立法法》明确规定了法律草案的“三审制”，对内容多次讨论、不断修改。而关于审议内容的公开也是必不可少的要求。据世界议会联盟的不完全统计(总计81个国家)，使用电台对议会审查情况进行实况转播的有70个，使用电视转播议会辩论情况的有58个。我国主要采用立法听证会和媒体报道、直播等方式对审议现场公开，会后更是允许新闻媒体广泛报道，同时要求草案的背景资料在网站上公开，北大法律信息网就设有立法背景资料库，收录了包括草案及说明、工作报告等内容。

立法表决是做出决策的决定性行为，通过一定形式表示对法律草案的赞成、反对或弃权。我国在法案的表决环节一般采用新闻媒体等途径公布表决结果。近年来，我国对全国人民代表大会通过的立法表决情况进行现场直播，受到人民群众的广泛关注和欢迎。2017年十二届全国人大五次会议对民法总则草案进行了表决，通过现场网络和电视直播方式公开表决结果，最后赞成2782票，反对30票，弃权21票，并在会后将相关的视频和文字实录公布于中国人大网。

立法公布是立法程序的最后环节，经过立法机关和公众共同审议通过的法律文本必须面向社会公开，否则不具有法律效应。其公开也有时效性要求，大多数网站在会后一两个小时就会刊载，报纸虽有局限性也会在次日刊登，接受民众的“审阅”。而审议通过的法律文本也会第一时间进入中国法律法规信息库，便于社会各界研究和学习。

新闻媒体在由法到法案阶段通过各种方式、各种渠道如实记录法律的生成情况，同时对一些热点内容进行跟踪报道或分析解说，加强公民对法律的理解，缓解对新法的陌生感，亦使得法律更加集民智、汇民意。

（三）立法完善阶段——监督员

立法完善是在一部法律颁布后不断科学化、合理化的过程，一般包括立法后评估、法律清理、法律解释等内容。

立法后的评估就是对质量、水平等方面的评判，一直以来都是难以把握的内容。我国的立法后评估由国务院在行政法规立法中率先提出，随着不断推进，其在地方立法工作中展开，利用问卷调查、座谈会等方式对法律法规实施效果进行评判。网络通讯的日益发达促使微信成为立法公开的平台，在一些地区的立法评估中，当地政府利用微信推送内容来公布法律文本和进行立法评估，设有专门的意见互通栏，方便民众作出立法评价，监督立法过程。

法律清理是指对一定时期和特定范围的法律文件进行修改、废止、补充和继续推行，其目的是剔除一些不适应时代发展的法律，保留符合时代特征的内容。新闻媒体作为社会的瞭望者、公共利益的守望者所发挥的作用难以估量，一些法律法规在媒体接二连三的曝光其不合理内容所引起的重大案件后被废止或修改。其中2008年轰动全国的孙伟铭醉驾案就是一例，成为中国呼吁“醉驾入刑”的催化剂，随后各种醉驾报道争相涌出，终于2011年《刑法修正案（八）》将醉酒驾车、飙车、拒不支付劳动报酬等危害群众利益行为定为犯罪。还有近年来，一些“见义勇为英雄”流血又流泪的事件爆出后，老人倒地不敢扶、孩子遇险无人救等现象，引发强烈的舆论声讨。2017年颁布的《中华人民共和国民法总则》中被称为“好人法”的184条提出：因自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人不承担民事责任。

一般而言，法律解释是指相关机关对规范性法律文件中条文的界定或适用说明。[4]244当一些法律法规的概念受到社会和新闻媒体的质疑时，立法机关需要给出相应的法律解释，否则将不利于法律的持续适用。如备受争议的关于夫妻共同债务的问题，2018年初最高人民法院发布了《关于审理涉及夫妻债务纠纷案件适用法律有关问题的解释》，明确规定了“共债共签”原则。据报道，此解释的背后是有人向人大寄万人签名信并向媒体倾诉苦楚，夫妻债务问题作为困扰很多家庭的头痛问题，在近年的新闻报道中频频出现，诸多群体呼唤立法，媒体也在新闻报道中不断反问，在民意与现实的合力推动下，相关规定终于出台了。

其实，立法公开落实到立法完善阶段更多地表现为法律实施、执法活动的检查，而作为大众沟通媒介的新闻媒体更多扮演的是监督员的角色，一改媒体在之前阶段中的传声筒和记录员形象，通过对民众举报和现实生活的追踪报道，发现法律适用过程遇到的问题，对立法机关提出质疑和要求，呼吁尽快促成问题解决，让法律真正为人民提供便利，因而近年来其也被称为“道德法庭”“报青天”。

三、如何发挥新闻媒体的功能

基于历史和现实层面分析我国立法公开现状，不难发现我国立法公开制度虽然得到不断进步和完善，但在整个环节中新闻媒体功能不够凸显，难以发挥其角色优势。因而，如何最大限度发挥媒体功能是亟须解决的问题。

（一）变革传统方式，创新公开渠道

传统的立法公开渠道包括新闻采访、电视转播、立法听证以及出版物与印刷品出售。早在1985年，彭真在与新闻界座谈时特别指出要允许国内记者参加旁听全国人大常委会的全体会、分组会和联组会。同时指出，为了把法律交给人民掌握，可以公开报道全国人大及其常委会的讨论情况，包括不同意见都可以报道。[5]134《立法法》也提到全国人民代表大会允许新闻媒体报道和转播。但需要注意的是地方立法的电视转播较少，部分法律法规的制定公开程度较低，甚至有些仅仅公开草案和最终法律，因此，地方立法公开应该程序规范化、范围扩大化。譬如可以学习全国人大常委会在向地方推进立法工作时通过成立专题调研组到地方进行立法调研、召开立法座谈会和论证会，向地方征求意见。

随着网络信息时代的到来，立法机关越来越多地借助互联网向社会发布立法信息。立法机关利用官网发布，并设有意见反馈专栏，一方面让公民可以获取立法信息满足自身需求，另一方面让公民提出意见和建议。但普通大众浏览官网较少，一般多为研究者、法律界或者相关工作的人员，仍旧无法满足广大人民群众的需求。需要进一步创新公开渠道。第一，充分利用移动通讯设备。现在人们的生活离不开手机，手机无疑是信息传递的最佳介质，立法机关可以将一些新修订的法律以免费信息链接的方式推送给公众，以文本为主要内容附加转播进入端口和相关报道的链接，最大程度和范围地推送给公众。第二，最大限度地发挥微博、微信的收集舆论功能。近年来，微博、微信的使用量仍在不断上升，人们逐渐适应微博和微信的信息交流、发布功能，在立法公开的过程中可以将相关文本放在微博、微信上吸引公民阅读，运营商也要积极推送，促进公众意见的碰撞。第三，利用智能媒体技术，例如虚拟现实技术，新闻媒体在立法现场采集实录，通过科技手段还原现场，让更多公民犹如亲身参与立法过程，打破时间空间的局限，增强对法案的认同感。

（二）加强意见反馈，吸引公众参与

立法公开是一个双向互动的过程，立法机关在通过新闻媒体将立法信息传递给公众的同时也通过新闻媒体接收公众的反馈。写信、打电话等传统方式在今天逐渐被网络反馈渠道所代替。中国人大网对法律草案公开征求意见，通过对最近十年的数据分析，发现其征求意见的草案数总体上在波动上升，同时反馈意见人数、意见条数也不断增加。

表1 2009—2018年全国人大法律草案征求意见次数

随着立法公开制度的不断完善，公民逐渐愿意在网上表露自己的心声，当一些与自身利益或者关注热点紧密相关的法案征求意见时，公民的参与积极性更是空前高涨。2016年、2017年经过“三审”的《民法总则》，共计参与人数15422人，意见条数达70227条。而2018年的《个人所得税法修正案（草案）》网上征求意见共计参与人数为67291人，意见条数达131207条。

公民参与渠道基本形成、公民参与积极性的提高并不意味着公众参与立法制度的完善，仍需建立一个意见评估、复核程序，通过对反馈意见进行归纳整理，尽量减少公民参与立法的意见失真，并更好地反映到立法中去。[6]而且，程序建立之后，要对其程序工作及运转情况进行公开，最好安排专业人员管理程序，相关意见整理完毕立即上报立法机关，并对一些公民反映较为集中和争议性明显的话题予以回应，具体回应内容要通过报纸、互联网对全社会公开。其次要开通法律专线广播、公开的邮箱和信件投寄地址，通过多种渠道获取公众意见。法律专线广播可以对立法部分作专题汇报，并接听受众来电，对来电问题进行回答，主要针对文化水平较低的受众；公开的邮箱可以让人们提出问题和对策，避免拒绝填写个人信息而造成意见流失；信件投寄地址作为最传统的方式，亦针对一些网络使用不熟练的群体，避免必须使用网络的限制。

（三）开展新闻批评，进行系列报道

新闻采访立法过程是我国立法公开的主要方式，也是最有效的途径。但是新闻媒体在报道立法活动时往往仅从国家或者政治层面宣传立法内容，缺乏对法条内容的分析和反思。新闻媒体往往采取突击性报道的方式，缺少经常性和自觉性；内容也多为程序性、结论式，很少是反映实质内容的现鲜活报道[5]133，没有考虑到人民群众的利益。周恩来认为报纸不应只刊载赞同意见，批评和反对意见也同样应该表达出来，特别是代表人民意愿的人大代表的发言。有些新闻媒体在立法审议报道中从不提及反对意见，使用“高票通过”等模糊性词汇，对于发言中的质疑之声也不公开；迫于舆论或环境压力，公民即使有反对意见也不敢提。也有一些新闻媒体截然相反，为了吸引眼球，只作消极报道，片面看待问题，激起群众的反对情绪，获得市场利益。因而立法类新闻报道在保证新闻自由的前提下，开展媒体赞同或是批判，只要客观公正就应该予以支持。在这一点上可以借鉴德国，其宪法明确规定：对联邦议院及其委员会的公开会议作真实而准确的报道，不得因而引起任何责任。只有正确的观念引导，才能避免新闻报道误入歧途，影响广大公民。

另一方面新闻媒体除了一般性报道外还要进行专题系列报道。中央电视台曾于1986年对六届全国人大常委会组织联组会议、审议《破产法（草案）》，2000年对九届全国人大常委会组织联组会议、审议《婚姻法修正案（草案）》，进行了专题报道。[7]但是这些专题性报道的媒体多年来只有零星几点，大多数新闻媒体主要是简单的阶段性报道，缺乏追踪式长期性报道，一旦会议结束就停止报道，相关侵权案件一出，又争先恐后哄抢独家新闻。专题报道不仅可以让公众和社会各界思考法律问题，亦可在实际情况的处理中找出立法漏洞，发挥媒体在立法过程中的监督员作用。

（四）完善公开法律，制定新闻法规

我国为保障立法公开制度的有序推进，将立法公开纳入《立法法》范畴。但在公开内容、公开范围、公开方式上仅是简单提及，未作详细解释。媒体作为连接立法机关和公众之间的桥梁，无法发挥其在信息传递上的作用，因而需要进一步完善相关法律。第一，将立法公开纳入《宪法》，宪法作为国家根本大法，一旦明确立法公开原则将为保障公民知情权和新闻报道自由提供强有力的保障。第二，完善立法公开的相关法律制度，以全国人大、地方人大的立法规范为抓手，确保从中央到地方的立法公开制度化、体系化，并规定设立立法公开检查体系，监督立法公开。第三，建立新闻法律法规，规范媒体职责与权利，一方面要对媒体在立法公开过程中进行的新闻报道、实时转播等行为进行审查，避免媒体出现失实报道，也要鼓励新闻媒体深度分析立法内容，减少流于形式的表面报道；另一方面要保障媒体利益，给新闻自由以切实的保障，媒体如实报道立法内容，相关权力机关不能以任何理由追究其法律责任，更不能出现威逼、恐吓等行为阻碍立法报道。

以法律形式保障新闻媒体追踪立法进程是有力的制度保障，当然国家在给予保护的同时也要以政策法规形式增加媒体进入立法过程的机会。全国人民代表大会的新闻采访权和转播权不能仅放在少数官媒手中，要给更多其他新闻媒体申请机会，让具有不同分析角度的媒体齐聚立法现场，从而从各方面进行报道分析。