农地流转市场的价格机制失灵及其解决之道

刘 津

(中国社会科学院研究生院 经济系，北京 102488)

一、引言

农地流转市场在此指的是农村土地经营权流转的市场。农地流转是在20世纪80年代中后期由农民自发发起的，在21世纪初进入了规范化发展阶段[1]。2013年我国开始了农村土地的确权登记工作，2014年开始了农村土地“三权分置”改革，国家的这些举措的目的是在保障农民权益的基础上推进农村土地的适度规模经营、实现农业的现代化。但是，这些农地发展的政策在实践中却遇到了一些问题，罗必良等通过调研数据指出，全国农户样本的农地流转参与率为28.43%，但是农地流转的发生率仅为16.61%，全国村庄样本的农地流转参与率为65.74%，但是农地流转的发生率为15.25%，“农地流转的发生率均大大低于流转主体的参与率，表明农地流转规模较小”[2]，截止到2015年底，耕地流转率仅为4.47%[3]。此外，在农地流转的对象中，74.77%是流转给亲友邻居，流转给生产大户的为4.82%，流转给合作社的为1.83%，流转给龙头企业的为3.67%[2]。另有调查数据指出，“55.67%的流转的对象为亲戚邻居和普通农户等”[4]。从调研数据来看，当前的农地流转并没有很好地向着农地规模化经营的方向发展，农地流转市场并没有有效地发挥调节农地资源的作用，这其中的原因是多方面的。

二、文献综述

针对前文述及的问题，当前的研究主要包括两个方面：一是关于农地流转市场失灵原因的分析，二是关于确权是否有利于农地流转的讨论。之所以这样进行分类，是因为市场是配置农地资源的重要手段，农地市场从20世纪80年代中后期至今已经历了30年左右的发展，但是农地流转的现实表现却与政策预期存在一定的距离，这不免让人从农地流转市场自身寻找原因；另外，明晰产权被认为是市场交易的基础，确权登记之后农地流转应该朝着规模化经营发展，但是农地却有很大一部分流向了亲友邻居，政策的现实表现低于预期，因此将确权登记作为单独的一方面进行文献梳理。

关于第一个方面的研究。价格机制是市场机制的核心，市场失灵很多时候是价格机制失灵。农地流转市场失灵主要有内外两点原因：外部原因主要是政府的不当干预。沈飞等研究指出政府的制度性寻租行为是导致集体土地入市过程中农村集体经济福利损失的根源，集体从土地流转中所获得的收入大概只有政府的1/17.2～1/17.4倍[5-6]。邹富良等指出我国农村土地定价权存在严重的垄断现象，这种垄断现象严重扭曲了土地的实际价值，导致利益严重失衡[7]。内部原因则主要来自信息不对称、交易费用以及市场机制。汪险生等认为信息不对称限制了价格机制调节市场的功能，影响了农地抵押贷款[8]。杜云晗等认为市场价格信号不能反映市场供求主要是因为农地权利的界定和保护受到诸多的限制，农地价格机制不健全[9]。石玲玲认为交易费用是影响农地流转的重要因素[10]。朱文钰等认为农地流转价格机制失效的根源在于农地资源价格评价维度的不一致，农地流转中出现的市场失灵与农地流转参与主体的行为能力、农地资源利用效率和农地流转参与主体对农地资源价值功能的评价有关[11]。

关于第二个方面的研究。黎霆等指出地权的稳定性预期与劳动能力会影响农户参与农地流转的决策[12]。贾贵浩认为农地产权虚位、现行耕地承包方式、农村社会保障体系建设滞后等是制约耕地流转的重要因素，确权的确是农地流转的重要基础[13]。但是，相关的研究并非都认为确权会促进农地的流转。罗必良认为农地确权在改善农户排他性的同时，有可能提高租金门槛从而不利于经营权的流转，产权界定并不必然诱导产权交易[14]。刘恺等研究指出，农地确权对农地流转具有正向显著影响，但农地确权对农地规模集中程度具有负向显著影响[4]。罗明忠等认为农地确权并未直接对农地流转契约的稳定性产生显著影响[15]。李静的观点则与前述的研究有所不同，她认为农地确权政策对农地流转具有显著的正向作用，但是农地确权政策效果受限于农村产业比例构成[16]。黄佩红等认为确权使农地转出可能性降低7.3%,使农地转入可能性提高1%[17]。

农地产权是一种权利，包括所有权、收益权和转让权，并具备可分性，农地经营权则是产权细分的结果，但是产权的明晰并不一定会带来产品的交易。根据罗必良等的调研数据，广东省样本农户中有44%的农户不愿意退出经营权，其中有38%的农户是出于“怕失业想兼业”，56%的农户是出于“自己种地吃得安全”；在承包权退出方面：有61%的受调查农户愿意放弃承包权，其中28%的农户以“给予公平补偿”为条件，57%的农户以“给予合理租金”为条件[2]。以此来看，农地流转的表现之所以低于预期，除了前述研究指出的原因之外，还有一个很重要的原因——农地流转的价格没有达到权利出让方的要求，农地流转市场上的价格机制失灵了。

三、农地流转市场价格机制失灵的原因、现实特征及影响

价格是调节市场资源配置的信号，从前述的农地流转市场的现实表现来看，农地流转市场上的价格并没有有效地调节农地经营权资源的配置，造成这一现象的主要原因有政府的不当干预、信息不对称、交易费用、产权不明晰等，本文在此以产品(1)在此以产品代指市场上交易的所有物品，包括有形的物品和无形的物品，也包括各种生产要素。的可销售性对前述的原因进行概括，并以产品的可销售性为基础对农地流转市场的价格机制失灵进行分析。之所以用可销售性来展开分析是因为，市场是交易的场所，具有交易机会发现的功能，市场环境会对农地流转产生影响，但是产品自身的性质也会影响它在市场交易中的表现，用可销售性来分析农地市场上价格没能很好地调节农地资源的配置，就是要回到对产品本身的性质的认识上去。可销售性是市场上交易的产品需要具备的性质，农地经营权本身的可销售性会影响农地经营权在市场上的交易表现，而这一分析切入点在现有的相关文献中较少提及。

(一)可销售性与价格机制失灵

可销售性通常被理解为流动性(liquidity)[18-20]。可销售性可以从内(技术上)外(市场)两个方面来分析，可销售性的内在方面主要是产品是否有用、质量是否合格、是否合法、产权是否明晰等，可销售性的外在方面包括市场范围、市场信息、政府行为、法律制度等。肯尼斯·阿罗指出：“对于一个可识别的、技术上可行的并且或好或坏影响到某人福利的活动，缺乏可销售性意味着在现有市场上服务的供给和需求都不可能通过价格来实现”，“不可销售性等同于可观察到的市场失灵”[21]。可销售性对价格机制的运行具有直接的影响。

可销售性是如何影响价格机制的？价格机制是价格形成并对市场资源进行配置的机制，是市场机制的核心。市场是以产品交易为中心，价格依赖于产品、是产品供求的信号，供求双方根据价格信号来调节自己的生产和需求，从而使自己从交易中获得最大利益。在完全竞争的市场环境下，供求双方都是价格的接受者，市场上的信息是完全的，交易也是无成本的，市场上的产品可以市场价格完全销售出去，此时的产品不存在可销售性问题。但是，价格机制在现实的运行过程中却并非如此，产品的可销售性总是会受到来自产品内部和外部两个方面的影响，从而导致价格机制的失灵。

首先，就产品的可销售性的内部来看。第一，产品的有用性。在市场上交易的产品必须是有用的产品，或者说能够给买方带来正效用的产品，不能给买方带来正效用的产品是无法在市场上进行销售的，因此，价格对于无用的产品是无法进行配置的。第二，产品的质量。产品的质量会影响买方的效用，质量越高的产品给买方带来的满意度越高，质量不合格的产品会给买方带来低于预期(所付出的价格)的效用，质量不合格的产品的存在对市场价格信号形成了干扰(以次充好、挂羊头卖狗肉等)，给市场交易带来了更高的交易成本。第三，产品是否合法。不合法的产品是无法在市场上销售的，或者说无法在市场上正当地完成交易，因此，价格机制在调节不合法产品的供求的时候会受到影响，并且很多时候经济学所讨论的产品交易一般是指正当产品的交易。第四，产品的产权问题。当产品的产权无法明晰或者明晰的成本较高的时候，产品可能在市场上无法销售；当产品存在外部性的时候，市场价格在调节这种产品供求的时候可能会是缺效率的。因此，产品的产权问题对价格机制具有重要的影响。

其次，就产品的可销售性的外部来看。第一，产品的市场规模对产品的生产成本和生产规模具有直接的影响。通常来看，市场规模越大的产品可销售性也会越强，此时价格机制的调节作用体现在通过市场竞争将盈利的机会给予最有效率的生产者。第二，市场信息是影响市场供求的重要因素。市场信息的不完全和不对称会带来道德风险和逆向选择，使供求双方无法有效率地达到均衡的状态。第三，政府对市场进行干预被认为是对市场配置资源失灵时的重要补充，但是政府也是“自利”的，政府在干预市场的时候会利用自己的特殊权力和地位向市场主体寻租，影响产品的正常销售，政府的不当干预扰乱了价格机制的正常运行。第四，法律制度和意识形态直接对产品的可销售性产生影响。价格机制无法有效地对不符合当地法律制度和意识形态要求的产品进行配置。

最后，当产品存在可销售性问题的时候，市场上交易的就不再是一个完整的产品，或者交易的产品只是部分满足于买方的需求，价格在调节这种产品交易的过程中总是会出现无效率的状态——确定一个不完整的产品价格的过程比较复杂，在技术上无法实现，或者即使可以实现，但成本太高。因此，在价格机制无法解决或者无法有效解决这类问题的时候，非价格机制可以作为调节这类产品供求方式的补充。

(二)农地经营权的可销售性与价格机制

农地经营权作为一种在市场上进行交易的产品，它的可销售性也受到内外两个方面的影响。就内在可销售性来看，一方面，获得了农地的经营权就可以使用农地进行生产，因而农地经营权是一种有用之物；另一方面，农地经营权在土地确权和“三权分置”改革后，明确了产权主体，并且农地经营权的流转获得了国家政策的支持，因此它满足内在的可销售性的要求。就外在可销售性来看，由于存在政府的不当干预、交易费用和信息不对称问题，农地经营权的外在可销售性受到影响。因此，农地流转的问题主要来自于农地经营权的外在可销售性，外在可销售性问题直接影响了价格机制对农地经营权的调节。

第一，政府的不当干预对农地流转价格机制的影响。政府对市场资源配置进行干预被视为资源配置的重要补充，尤其是在市场失灵的时候。并且，我们在很长的时间里都认为政府是“善”的，是“公利”的代表。但是，在农村土地制度改革中却发现政府(主要是地方政府)的有些行为与前述标签相悖，政府通过对农地产权有意的制度模糊而从中牟利[2,22]。此外，政府还是农村土地征用的垄断者，虽然农村土地在法律上规定为农村集体所有，但是在农村土地征用的过程中村集体既无决定权也无议价权，他们是征用决定以及征用补偿价格的接受者。另外，政府也是土地出让市场上的垄断者，用地需求方只有通过与政府进行土地使用权交易才能获得土地使用权，用地需求方在土地使用权的交易过程中的议价能力是很有限的(甚至通过行贿的手段获得交易机会和价格优惠)。政府正是通过这种双边垄断的方式，利用土地征用和转让过程中的“剪刀差”从土地上获得了巨大的利益[5-7]。很显然，在政府如此强有力的干预之下完善的农地流转市场没能形成，农地的供求双方缺乏有效的直接互动，交易信息的生成和传递被破坏，价格机制在土地流转过程中所发挥的调节作用非常有限。此外，农村集体对政府的这种干预行为也不太满意，在农地确权登记之后，农民对土地产权保护的意识更加强烈，因此即使农民获得了流转农地经营权的权利，但由于流转市场长期受到政府行为的干扰，流转市场上还没能形成一个让农民满意的流转价格，这也就导致了前述的农地流转问题。政府的不当干预影响了土地流转双方的互动，导致了价格机制的失灵。

第二，交易费用对农地流转价格机制的影响。交易费用的存在会影响农地流转的收益率，而收益率的高低决定了农地流转是否能够实现。由于长期受到国家计划的约束，农地流转市场存在“发育不良”的问题，因此，即使完成了农地确权，推进了“三权分置”改革，农地流转市场上的交易还是会因为价格信息生成、传递的缺陷而无法完成，而交易费用就是导致价格缺陷的重要因素之一。农地流转的交易费用主要发生在农地经营权交易机会的发现以及农地经营权交易的讨价还价上。在农地流转市场上，农地经营权会被认为是一种同质的产品，但是农地经营权代表着农地的使用权利，而使用的农地是有差别的，这就决定了在农地流转市场上的经营权实际上并非是一种同质的产品。因为不同性质的土地适合发展不同类型的农产品种植(2)国家对农地的“非农化”“非粮化”做出了严格的规定，农地流转的目的主要是为了促进农业的规模化经营，因而在此只考虑这一性质的农地流转。，所以经营权的流入方需要耗费成本在农地流转市场上去发现符合生产需求的农地，这种因为发现交易机会所发生的成本就是交易费用。在发现了合适的农地之后，流入方与流出方的讨价还价则是交易费用的另一来源，农地的流入方将农地视为一种生产要素，最终是要通过使用农地获利，因此农地流入方对农地的报价是基于农地的边际产品价值(VMPL，L代表Land)，如果农地的VMPL小于农地的边际成本P，农地交易就可能无法完成；农地的流出方不仅将农地视为一种生存要素，还将农地视为社会保障的来源、乡土情怀的寄托，因此，农地的流出方对农地的评价更加复杂，流出方的报价不仅包括了对农地产出的弥补，还包括社会保障和内心感情的弥补，在农地流转的讨价还价过程中，农地产出的弥补能够直接谈判，但是社会保障和感情的弥补的尺度则较难把握(这直接受当地社会保障制度建设和乡土情怀的影响)。农地流入方与流出方对农地评价的这种差异增加了双方讨价还价的成本，影响了农地交易的效益，限制了价格机制作用的发挥。

图1 农地质量(Q)与流转期限(T)的关系

第三，信息不对称对农地流转价格机制的影响。在农地流转过程中，买卖双方掌握的农地信息是不对称的，卖方因为常年在农地里从事生产活动，掌握了更多有关农地交易的信息(I)，而买方收集到的关于农地交易的信息只是一个平均值E(I)，农地流转过程中信息不对称问题的存在导致了道德风险和逆向选择问题，使得农地流转价格失灵，农地流转无法有效完成。信息不对称的存在除了会带来“劣币驱逐良币”的问题，还有合同期末农地质量问题。图1是农地质量(Q)与流转期限(T)的关系图，农地质量Q=VMPL。图中Q0表示买方对农地质量的最低要求，低于Q0质量的农地买方需要花费额外的成本进行农地的改良。道德风险发生在农地流转合同签订之前，农地的卖方要求一个高于相应农地质量的价格，而逆向选择则发生在农地流转合同签订之后买方对农地的开发过程中。

一是当卖方与买方签订合同，初始的农地质量为Q1时，如果流转合同规定的期限为T1，则到了期末农地的质量仍然保持在Q1，卖方没有额外的损失；如果此时的流转期限为T0，农地质量则会降到Q0，卖方的损失为(Q1-Q0)；如果此时的流转期限为T2，农地质量则会下降为Q0而不是Q2，因为Q2的质量达不到最低的生产要求，因此，卖方实际上遭受了农地质量上的损失(Q1-Q0)。二是当卖方与买方签订合同，初始的农地质量为Q0时，如果流转合同规定的期限为T1，则到了期末农地的质量保持在Q1，此时的农地质量相较于期初有所改善，卖方获得收益(Q1-Q0)；如果此时的流转期限为T0，农地质量在期末仍为Q0；当流转期限为T2时，因为Q2的质量达不到最低的生产要求，农地质量仍然保持在Q0。三是当卖方与买方签订合同，初始的农地质量为Q2时，如果流转合同规定的期限为T1，则到了期末农地的质量为Q1，此时的农地质量相较于期初有所改善，卖方获得收益(Q1-Q2)；如果此时的流转期限为T0，农地质量在期末为Q0，卖方获得收益(Q0-Q2)；当流转期限为T2时，因为Q2的质量达不到最低的生产要求，农地质量仍然保持在Q0，卖方获得收益(Q0-Q2)，此时买方支付了额外的农地改良成本(Q0-Q2)。

之所以考虑流转合同期末农地质量问题，是因为卖方对买方如何使用土地的信息也是不对称的，而且卖方无法对买方的行为进行有效的监督，卖方担心买方过度使用农地使得农地肥力下降或者农地得不到有效的维护。面对这些信息不对称的问题，价格机制无法提供有效的约束机制。

(三)农地流转市场价格机制失灵的现实特征与主要影响

综合前文的分析，本文在此指出农地流转市场的价格机制失灵的3个现实特征，因前文已有相关论述，此处只作概括性说明。第一，市场出清价格未形成，农地流转市场供求失衡。从前文分析来看，农地流转规模较小的一个重要原因是农地流转价格没有达到权利出让方的要求，农地除了是农民的收入来源，还是农民的社会保障方式和乡土感情的寄托，而农地的流入方将农地作为生产要素，根据农地要素的边际产出来报价，这种认识上的错位导致农地流转市场上供求双方的报价不相等，农地流转市场供求失衡。第二，政府的不当干预，农地流转市场“发育不良”。前文的分析已指出，政府通过有意的产权制度模糊和农地流转市场上的双边垄断从农地的流转过程中获取了巨大的利益，政府在计划经济思维的指导下没有让农地流转市场充分发展，导致农地市场“发育不良”，以至于在农地确权之后农民对土地形成了有意的保护，从而阻碍了农地流转和农地的规模化经营。第三，农地流转市场信息协调机制不完善。农地流转市场的价格机制失灵与交易费用和信息不对称问题有重要的联系，交易机会的发现、讨价还价以及对道德风险问题的约束等都离不开市场信息，在农地流转市场“发育不良”的背景下，农地流转信息机制的不协调是价格机制失灵的重要原因，因而也是农地流转市场价格机制失灵的现实特征之一。

综上所述，农地流转市场的价格机制失灵主要来自于农地经营权的外在可销售性问题，外在可销售性问题使得农地流转无法实现，或者可以实现，但是成本过高、缺乏效率。价格机制无法就政府的不当干预做出有效反应，也无法在信息不对称的情况下约束机会主义行为。总的来看，农地经营权的外在可销售性导致了价格机制失灵，引起了农地流转市场的非效率。

四、解决之道——非价格机制

如前所述，农地经营权可销售性问题的存在导致了农地流转市场上的价格机制失灵，价格机制在处理农地经营权的可销售性问题时的作用有限，因而本文在此提出非价格机制来解决农地经营权的可销售性问题，以推动农地有效的流转。非价格机制可以分为市场的非价格机制和非市场机制(即政府行为)。

第一，非市场机制就是通过政府干预来应对农地经营权流转的可销售性问题，这需要限制政府的不当干预，构建有效政府和有为政府。农地经营权的流转关系到我国的农业规模化经营和粮食安全，完全依赖市场来达到这一目的可能并不保险，但是完全按照计划经济的方式对农地流转进行严格的干预在实践上似乎也不太理想(前文已有论述)。因此，在此提出从非市场机制的角度来寻找破解农地经营权流转的可销售性问题的方法，主要着眼点是寻找地方政府在农地经营权流转中的合理定位，做到规范干预、科学规划、科学发展，依法、科学征用。地方政府在农地流转过程中应该是农地流转服务的提供者、农民权益的保护者和违规流转的惩罚者。作为农地流转服务的提供者，地方政府可以联合农地所在的村集体共建信息发布平台，共同发布有关流转农地的基本信息，并为有意获得农地经营权的买方提供信息咨询，为买卖双方牵线搭桥，降低交易成本；作为农民权益的保护者，地方政府在农地确权和流转过程中保护农民的合法利益，严格执行国家有关处理“无主地”、集体所有地和边界模糊的农地的政策，鼓励村集体创新农地经营权的流转方式；农地流转的目的是促进农业的规模化经营，作为违规流转的惩罚者，对于那些擅自改变农地使用性质进行“非农化”和“非粮化”活动的，地方政府要立即禁止、严格惩罚，探索建立农地经营权流入后的退出机制和再流转机制，严厉打击农地的“囤积”行为。

第二，利用市场的非价格机制来应对农地经营权的可销售性问题。在农地确权之后，农地流转可以利用供求之外的第三方组织提供的服务来完成，第三方组织提供的服务包括农地的基本信息、卖家的基本信息、买家对农地的要求、报价与匹配等，第三方组织通过出卖信息从中获利，这使得第三方组织有动力来提供可靠和尽可能详细的信息，交易双方通过第三方组织提供的信息服务完成交易，可以降低交易费用、控制道德风险、提高农地经营权的可销售性。在签订流转合同后，买卖双方的行为还可以通过第三方组织进行监督。在市场上针对道德风险的非价格机制还可以是：将卖价P视为农地质量的函数P=f(Q)，并以此价格来进行交易，质量Q根据合约期内的农地实际产量来确定，这样可以降低卖方的道德风险；降低道德风险对农地经营权可销售性影响的另一种手段是对农地质量进行保险，买方可以通过购买农地质量保险获得稳定的农地质量。针对农地利用过程中因为供求双方信息不对称而导致的对农地过度开发的担忧进而影响农地可销售性的问题，非价格机制的解决方式是签订尽可能长的流转合同，并给予买方在流转合同到期后继续签约的优先选择权，签订长期合同的目的是通过买卖双方的长期合作降低信息不对称的水平，减少双方的机会主义行为。此外，长期的流转合同有利于买方形成专用性的资产投资，增加买方过度开发的风险和损失，达到约束买方的目的。

第三，通过政府的正当干预和市场上的第三方组织收集、发布农地流转的相关信息可以降低交易机会发现方面的交易费用，而降低农地流转过程中讨价还价的交易费用的非市场方式有：完善农村的医疗、养老、失业等社会保障制度，弱化农地的社会保障功能。完善农村的基础设施建设，增加生活的便利性，方便乡村内外社会的沟通；丰富农村居民的文化活动内容，弥补农村居民的乡土感情，降低农民流转农地的顾虑。促进城乡融合、缩小城乡差距，给予在城市生活的农民同等的待遇，减少农民乡土情怀对农地流转的制约。市场的非价格方式主要有：探索农地经营权投资的新方式，让农地流转给农民带来合意的收益。农村土地合作社、农地经营权入股投资、农地经营权抵押贷款等都可以在国家政策的引导下，结合本地情况来开展，增加农地经营权的投资渠道，提高农民流转土地经营权的收益。

第四，推进道德建设和乡风文明建设。道德和乡村风气都是约束人们行为的有效工具，道德是行为主体的一种自我约束，而乡风是一种外部的约束，通过这两种约束机制，降低农地经营权交易过程的机会主义行为，一个地区的乡风也可以作为卖方做出决策的重要依据。道德建设和乡风文明建设都需要注意宣传和教育，党员干部要做好带头作用，树立榜样，鼓励先进。乡风文明建设一方面需要丰富农村居民的物质生活，促进农民稳定增收；另一方面需要保护农村传统文化，挖掘农村传统特色，鼓励农村传统文化的传承，增加农村居民的精神文化生活的内容，推动农村居民多种形式的文化教育和文化消费。

五、结语

农地经营权是一种特殊的产品，它在市场上交易受到价格机制的调节，但是由于农地经营权自身的可销售性缺陷——政府的不当干预、交易费用、信息不对称等，导致了价格机制的失灵，带来了确权和“三权分置”改革后农地流转规模较小的问题，制约了农业规模化经营和农业现代化建设的推进。针对农地经营权流转的这种可销售性缺陷，本文从非价格机制——非市场机制和市场的非价格机制——的视角提出了解决对策，以期对农地流转市场上价格机制失灵问题的解决有所助益。