浅析改革开放以来农地流转的演变特征——以郑州市为例

柴海瑞 中共郑州市委党校

2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。”土地制度一直是“三农”问题的根本和核心。改革开放以来，在逐步探索和实践中，我国逐步形成了一套具有中国特色的农村土地制度体系。农地流转是农地制度改革的一项重要内容。所谓农地流转，是指在不改变土地所有制基础上农地经营权（使用权）流转。郑州市现辖6区5市1县及郑东新区、郑州高新区、郑州经开区、郑州航空港实验区（新郑综合保税区）。全市总面积7446万亩，人口972.4万人，城镇化率达到71%。改革开放以来，郑州市农地流转制度从禁止走向解禁，从模糊走向明确，从非法走向合法，但合法化的农地流转规模和比重仍旧偏低。农地流转的路径必制度先行，从农地制度的变迁可清晰地看出郑州市农地流转的历程。

一、改革开放以来郑州市农地流转的演变历程

1978年以来，我国农地制度改革的历史经历了四个时期的演变过程，即过渡、演化、形成与完善。表现为土地集体所有集体经营的制度向集体所有家庭承包经营的制度变迁，与此同时，郑州市农地流转同国家土地流转一样也经历了农地流转的萌芽、农地流转的缓慢发展、农地流转的迅速发展、农地流转大规模的迅速发展四个阶段的演变过程。

（一）1978年至1984年农地流转的初始萌芽阶段：农地流转从生产责任制到家庭承包经营，从明令禁止到政策解禁

我国农村改革的第一个历史阶段是从1978年至1984年。现阶段我国农地流转是伴随着家庭承包制的建立而逐渐形成和发展起来的。改革开放初期，中央制度层面不允许农地进行流转。破除政社合一的三级所有、队为基础的不适应生产力发展要求的制度，全面推行家庭联产承包责任制是当时郑州市农村改革的重点。郑州市农村改革极大地调动了农民的积极性，农业生产得到了迅速的恢复与发展。20世纪80年代初期，郑州市出现了农民自发形成的个别土地流转现象，但这些流转都是隐蔽的、非法的，基本上没有公开。农村经济发展到一定阶段的一个产物是农地流转。随着农村改革的深入，农户之间的承包土地转包、转让行为日渐增多。

（二）1985年至2000年农地流转的缓慢发展阶段：农地流转从尝试到规范合法化

自1984年以来，郑州市农地流转同全国农地流转一样也经历了允许转包、依法转让、规范流转、合法确立这四个阶段。这一时期，郑州市耕地流转规模小，由尝试到建立规范化、合法化，处于缓慢发展阶段。但是是郑州市农村市场经济快速发展时期。全市农村经济逐步转变增长方式，农村经济增长在质量和效益方面有了很大提高。1998年全市农林牧渔业总产值达68.55亿元，农民人均纯收入达2530元。

（三）2001年至2006年农地流转的迅速发展阶段：农地流转从规范、合法化到规模化

2003年3月郑州市委办公厅市政府办公厅关于宣传贯彻《中华人民共和国农村土地承包法》的通知（郑办文【2003】4号）“建立健全农业承包合同的档案管理制度、农村土地承包纠纷仲裁制度。”郑州市农地流转，进入了法律建构规范化到规模化流转阶段。这一时期，郑州市农地流转迅速发展，农地流转逐步由规范、合法化到规模化发展。郑州市农业结构、生产方式发生了转变，取得了较好的效益。2002年全市农林牧渔业总产值82.36亿元，农民人均纯收入达到3377元。

（四）2007年至今农地流转大规模迅速发展阶段:农地流转从规模化到政策推广

2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“发展多种形式的适度规模经营。”更为明确地把农地流转和规模化经营结合在一起。此时郑州市农地流转及规模经营开始上升。如新密市农村土地流转面积2007年比2005年，增加了5.26万亩，两年之间增长了68.3%。随着市场经济的深入，生产方式向规模化标准化转变。20世纪90年代末郑州市出现了“公司+农户”等组织模式。2010年6月郑州市《关于建立健全土地承包经营流转市场的意见》提出“建立健全土地快速、规范、有序流转的长效机制，促进我市土地流转市场的建立和发展。”截止2012年，郑州市家庭承包耕地的总面积为373.3万亩，土地流转总面积达到51.95万亩，占所有家庭承包耕地总面积的13.92%。

2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更为明确地指明了农地流转的方向和途径。据统计，截止2013年，郑州市家庭承包经营的耕地面积是354.89万亩，全郑州市家庭承包耕地的流转面积达到69.16万亩（不包括巩义市），郑州市农地的流转率为19.49%。2014年9月29日《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，强调了我国农村必须创新土地流转形式，发展适度的规模经营。截至2014年，郑州市家庭承包耕地的流转面积达到4.68万公顷（不包括巩义市）。郑州市签订了流转合同的耕地流转面积为4.14万公顷，占全市耕地流转总面积的74.5%。郑州市全市的土地流转率为 23.33%。2017年中央一号文件落实农村土地集体“三权分置”的办法，主要是通过推进农业供给侧结构性改革来实现。2018年《郑州市人民政府关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》的出台，对农村土地“三权”分置的办法提出了主要目标、主要措施及保障措施。《意见》的出台，对郑州市实施“乡村振兴”战略、推进建设都市区以及加快国家中心城市建设具有极其重要的作用。自此郑州市农地流转从规模化进入到政策逐步推广阶段。

二、改革开放以来郑州市农地流转的演变特征

改革开放以来郑州市农地流转从明令禁止到允许再到鼓励，农地流转呈现出以下特征：

（一）农地流转主体：由外出务工农户与留守农户之间的流转，向农户与各种中介、服务组织之间的流转。调查发现，在郑州市欠发达县（市）区的农村，早期农地流转大多是农民自发组织的小规模流转。土地流出方的外出务工者倾向于选择一种基于血缘和地缘关系的留守农户之间“口头协议”方式的农地流转。后期农地流转主是农地由过去转包给同一村庄的农户逐渐转包给农村种养大户、农民专业合作组织、工商企业等。由中介服务组织或乡村两级牵线流转的农地所占比重逐步增加。如2009年郑州市农地流转通过各县乡服务组织或各乡村流转中介流转的面积达到9586.7公顷，是流转总面积的 59.32%。

（二）农地流转价格：由低到高。郑州市早期由于种植一般的农作物，土地流转规模偏小，所以流转价格较低。近年来，由于郑州市良好的区位优势，加之有的地方农地质量好，农地流转后主要发展一些高附加值农业，造成土地流转的收益也由低向高发展。流转价格呈逐年上升趋势。流转价格方面一般郑州近郊区高于远郊区，平原区高于丘陵山区。

（三）农地流转形式：主要是出租和转包。《农村土地承包法》明确规定：“通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其它方式流转”。 农地可采取多种形式流转，随着农村经济的快速发展，郑州市以出租和转包为主要形式的流转逐步活跃。如2009年郑州市耕地出租12586.7公顷，是全市所有耕地流转面积的77.89%。

（四）农地流转规模：由零散的、自发的向连片的集中的规模发展。郑州市早期农地流转相当部分是农户自发的、零散的、小规模流转。由于农地流转规模小，对农户规模经营不利，无法形成规模效应。近些年，郑州市农地流转向规模化经营、集中连片发展。土地要规模化经营的重要条件主要有：能力强的农村带头人、种田巧能手、富有特色的农产品等等，如新郑市泰山村村支书、新密市郭岗村村支书、由于个人长期从事其它行业经营，在资金利用与经营管理等方面取得了丰富的经验，所以在土地规模化流转中能做到游刃有余。

（五）农地流转经营模式：由种粮向特色、观光、高效农业发展。早期郑州市农地流转以后大量是种植粮食等农作物，经济效益低下。因此，后期这些企业或者农业经营的大户很多是利用流转的土地，来发展特色、观光、高效农业。如郑州市2009年农地流转以后进行规模经营的面积为13260公顷，是流转总面积的82%。其中用于发展观光农业等的面积达到了8593公顷，超过规模经营总面积的93%，土地流转的模式经营逐渐呈现出多样化特征。

（六）农地流转率：由低向高，由示范带动向政策引导转变。农地流转率方面，在土地流转的前期，我市很多农户担心承担风险，所以主动流转率低。当农户在实践中看到龙头企业等规模经营者通过流转土地取得规模效益后，也跟学进行农地流转，这些龙头企业的示范作用推动了土地流转。2008年-2017年，郑州市土地承包经营权流转情况如下：

家庭承包耕地流转总面积 流转率 与上年相比增减百分比亩亩郑州市2008——2017土地流转率家庭承包经营的耕地面积2008 3645805 332016 9.11%2009 3665467 247215 6.74%-2.36%2010 3586066 255840 7.13% 0.39%2011 3637088 293779 8.08% 0.94%2012 3733081 519515 13.92% 5.84%2013 3548924 691632 19.49% 5.57%2014 3495222 743025 21.26% 1.77%2015 3520671 750904 21.33% 0.07%2016 3419816 744489 21.77% 0.44%2017 3385853.99 746323.24 22.04% 0.27%备注：数据来源于郑州市农经指导站历年农经统计报表数据

（七）农地流转管理与服务：由不规范、不健全向制度化和法治化转变。郑州市早期的农地流转只要流转主体双方愿意，一般手续简单，如有的采用口头协议，有的签订简单的流转合同，就可以完成农地流转。但农地流转操作不规范、流转合同不健全。郑州市为了使农村土地承包经营者规范流转行为，自2008年《郑州市人民政府办公厅关于规范农村土地流转促进土地适度规模经营的意见》等多个文件相继下发后，全市土地流转手续、管理与服务工作逐步走向制度化、规范化和法治化。

综上，改革开放40多年来，郑州市农业经济取得了较快的发展。郑州市农地流转从明令禁止到允许再到鼓励呈现出四个阶段的历史演变过程，不同的阶段对应不同的演变特征。