创新产业引导基金机制推动实体经济高质量发展

[摘 要] 当前我国经济正处在新旧动能转换、经济结构优化的攻关期。面对经济下行的压力，必须重视实体经济的发展，因为高质量发展实体经济可夯实经济发展的基础。增强实体经济的质量优势，推动区域经济的高质量发展，离不开产业引导基金的支持。产业引导基金已成为政府参与产业支持的“新常态”。针对产业引导基金结存严重、运行机制效率低、基金专业人才不足及监控边界模糊等诸多问题，提出了加强政府引导基金的顶层设计，创新社会资本多元化集聚模式，建立多渠道引导基金投入机制，健全投资风险约束机制，以及强化基金管理队伍建设等产业引导基金机制创新的对策建议。以此推动实体经济提质增效，进而做实、做强、做优实体经济。

[关键词] 引导基金;机制创新;基金管理;价值投资;高质量发展

[中图分类号] F832.48[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）07-0004-03

一、引言

党的十九大报告提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在新旧动能转换、经济结构优化的攻关期。当前世界经济的不确定性增强，国内经济存在下行压力。面对复杂严峻的形势，要贯彻新发展理念，继续深化供给侧结构性改革，加快新旧动能转换的实施，坚定不移地推进高质量发展。实体经济是我國建设现代化经济体系的基石，要增强实体经济的质量优势，推动区域实体经济实现协调发展。市场是基础，资金是血液，创新驱动需要资金和资本的支撑。推动实体经济高质量发展，离不开产业引导基金的支持。为实体经济提供融资渠道，也是政府引导基金的重要功能之一。应对国际经济形势，在我国金融去杠杆和强监管的背景下，要促进形成强大国内市场，应充分发挥财政资金的杠杆效应，强化财政政策逆周期调控，以政府产业引导基金为助力，创新我国产业引导基金机制，提高直接融资比重，以支持传统产业的转型升级、引导中小企业创新创业，推动实体经济高质量发展。

产业引导基金是为落地积极财政政策，一般通过财政预算，由政府单独出资或是与社会资本共同出资成立，通常设立母子基金模式，引导各类社会资本共同投资到地方经济社会发展的重点领域与薄弱环节，以支持相关产业领域发展的资金。产业引导基金是依托市场化和专业化的机制运作，积极引导金融资本和社会资本流入实体经济，以落实产业政策，是政府利用财政资金杠杆推动经济协调发展的重要手段。随着供给侧结构性改革的不断推进，及创新驱动发展和制造强国等国家战略的深入实施，也推动了政府产业引导基金数量与规模的快速增长。2015年11月财政部颁布《政府投资基金暂行管理办法》以来，我国政府引导基金进入高速发展期。根据国家统计数据显示，截至2018年底全国共设立2112只政府引导基金，政府出资及下设子基金的总体规模超过12万亿元人民币。推动经济高质量发展，以政府产业基金为抓手，把实体经济做实、做强、做优是关键。政府产业引导母基金，吸引大批有资质、资源、有实力的创投机构和子基金落户，实现“产业+资本+大数据”融合发展，有力助推实体经济结构的优化与产业高质量发展。地方政府引导基金作为传统产业转型升级及培育发展战略性新兴产业集群的有效途径，在积极服务实体产业中发挥着重要的作用。但是政府引导基金在推进实体经济高质量发展，向专业化、市场化发展过程中，仍面临着机制创新不足与诸多新的挑战。

二、政府引导基金面临的主要问题与挑战

（一）产业引导基金结存严重

其主要原因，一是没有做好引导基金运营体系的规划，盲目跟风，基金多而散，基金重复设立，不能形成政策合力。二是部分引导基金的专业能力缺失，严防国有资产流失，钱一直不敢花。三是引导基金规模设计过高。基金设立规模应根据当地经济发展和项目储备确定，不仅是基于政府意愿和财政资金实力。部分政府设立过高的引导基金的母基金，没有考虑引导基金下专项基金对母基金有较大的杠杆放大作用，必然会导致资金结余。四是符合引导基金投资的价值型项目匮乏。一方面是地方产业基础薄弱，价值型项目规划缺失，没有投行招商思维，项目引进难。另一方面是部分产业投资基金要求投资于本地项目的资金比例过高。地方引导基金对地区产业规划缺少系统研究论证，未构建价值型的项目，仅严格对基金的投资区域、行业及投资于本地资金比例做出界定。由于项目引进、培育及招商机制创新缺失，地区优质项目少，也导致部分优秀的投行机构也难以与政府引导基金达成有效合作。

（二）运行机制复杂，效率低、不协调

部分政府引导基金管理机构设置重叠，设立子基金注册备案慢、时间长，需要跟地方政府做很多协调工作，导致机制复杂、行政成本高、程序繁琐、决策效率低，且无法体现市场意志等诸多挑战。有些政府引导基金违背引导基金的本质与运行机制，地方封闭性色彩较重，政府过多参与到基金的日常运营，违背了产业基金的市场化运营机制，不能有效构建引进社会资本的长效机制。同时，部分政策导向导致的产业投资限制过多，在市场中无法占据主动地位，影响了子基金的商业目标。引导基金市场化募资渠道少，民营资金投入少，国有资本成分偏高，对于基金成长不利，也加大了政府之间的风险。加之引导基金的管理模式缺少创新，缺乏切实可行的考核激励机制，收益目标与激励机制不明确，缺少容错机制，引导基金让利和返投、投资和退出交易结构不清晰，导致引导基金整体运行效率较低。另外，引导基金的政策性与市场化不平衡。投资基金多方在设立基金的利益诉求和收益导向方面存在矛盾，政策性与市场化不协调。

（三）基金专业人才不足，监控边界较为模糊

基金专业人才是基金管理的核心和灵魂，引导基金对基金管理人的专业性要求高，同时需具有丰富的行业管理能力，注重政策导向、财政杠杆效应与资金的安全性。近年来政府引导基金的快速增长，一方面，基金专业人才的数量有限，且大部分人才还集聚在大城市，许多区域招募优秀的专业基金人才面临较大挑战。另一方面，部分政府引导基金采取的是自行管理模式，基金管理人员多来自政府行政部门，大多数缺乏基金管理专业经验。基金管理机构的专业人才不足，制约了政府引导基金的发展，同时也加大了基金的运作风险。另外，许多产业引导基金运作定位不清晰，多是站在以政府“合作”维度，而非“投资”的路径与投资机构建立关系，因此很多引导基金与投资机构的资金监控边界也较为模糊。

三、创新产业引导基金机制的策略与政策建议

当前，产业引导基金已成为政府参与产业支持的“新常态”，针对引导基金在推进实体经济中出现的诸多问题，为推动实体经济提质增效，夯实高质量发展根基，应从以下几个方面着手，完善引导基金运营体系，创新产业引导基金机制，做好相关具體工作。

（一）加强政府引导基金的顶层设计，构建多层次的组织管理体系

1.加强政府引导基金的统筹规划和管理协同。创新运行模式，结合国家、地方产业布局，合理设计引导基金规模。不能一哄而上、不搞全覆盖，不能在同一行业或领域重复设立引导基金。加强基金顶层设计，结合地方特点制定规划引导基金发展战略。建立政府引导基金运行的多部门工作管理协同机制，加强中央与地方政府引导基金的协同互动、上下联动，以资本为纽带整合各类社会资本的力量，持续推进实体经济转型升级。

2.优化引导基金的结构层次设计，实施基金管理的专业化、市场化运行。引导基金采取母子基金或专项基金等结构模式，可以设立基金管委会与法人机构、运营机构及多个子基金层次的FOF管理模式，有效发挥母基金对子基金的杠杆效应，可以适度提高相关投资的准入门槛，对制度进行优化设计为引导基金的市场化运作提供组织保障，协调政策性与商业性的平衡。简化引导基金决策审批程序，降低行政成本，优化引导基金管理机构设置，提升基金的运行效率，确保子基金的专业化、市场化运作。

3.建立多层次的组织管理体系，形成体制有效供给。完善内部控制与外部监督制度，建立决策和执行相分离的管理机制，明确基金管理人的基本条件，可以成立引导基金的咨询委员会、管理委员会与监督委员会，最高投资决策机构为基金的管理委员会。

（二）创新社会资本多元化集聚模式，价值投资驱动产业经济发展

1.创新财政资金对产业的多种扶持方式。规范财政专项转移支付资金，合理界定各类专项资金的使用边界。对保留的竞争性领域或准公益性专项财政资金，采取多种市场化运作模式，整合各类金融资源，形成吸纳社会资本的长效机制，撬动社会资本支持实体产业转型升级。

2.整合优势资源，价值产业布局，引导多元化社会资本的聚集。践行价值投资，价值产业布局是市场化子基金合作的关键。产业价值构建应具有私募视角下的子基金投行思维，推动市场化子基金投资的项目进入资本市场。制造业是实体经济的支柱产业，也是推动经济高质量发展的关键和重点。重点支持战略性新兴产业和先进制造业进入科创板、创业板与中小板。产业布局生存型、孵化型、价值型三类备选“项目池”，整合优势资源，优化资本布局，重点引进或打造孵化型、价值型项目，锁定合适的投资标的。落实科创板以信息披露为核心的证券发行注册制，以关键制度创新促进资本市场健康发展，引导市场化子基金投资的科技价值型项目优先进入科创板。提升地方产业基础，构建良好的产业生态环境，支持住房保障领域、生态环境领域的投资，围绕“产业链+创新链+资金链”布局，通过引导基金拉动产业招商，构建产业链的价值型项目是多元化社会资本聚集的重要抓手。

3.创新基金交易结构，落实整体运作方案，推动区域产业发展。结合引导基金产业政策，明确基金设立的形式、财政出资比例、支持方向、直投基金与子基金规模、让利返投、运营机制、退出方案等问题，创新交易结构，确定引导基金的投资结构、中长期目标等。结合基金定位，确定财政资金投资上限，广泛吸引社会出资，多元化出资以形成出资方合理制衡。优化基金治理结构，明确基金规模、组织形式、经营期限、募集对象、管理团队、投资方向与运营模式、资金托管、利益分配及基金退出等内容，形成系统的基金整体运作方案。基金引导要素资源向新兴产业配置，推动更多产能过剩行业加快出清，使资金更加精准地投向亟需投资的领域。子基金应当注重政策目标，支持产业转型升级和发展，促进战略产业的有序开发，主要投资战略性新兴产业、重点产业、特色产业规划的重点投资项目或符合产业转型升级要求，具有成长性、竞争性、带动性的产业创新创业项目，培养地方经济发展的内生动力。并有效利用基金管理机构的投资优势背景，投资项目的全产业周期，从而驱动地方实体经济高质量发展。

（三）建立多渠道引导基金投入机制，有效推动产业整合、升级

1.引导基金的资金来源应多渠道投入。由财政按各类产业发展扶持专项资金及国有资本金收益的一定比例进行统筹，或整合各类产业引导基金。引导基金的投资收益与退出资金，原则上应实现基金投资的滚动发展，继续用于补充政府引导基金。建立地方与中央的产业引导基金的合作机制，积极研究财政投入、国资收益、基金增值、社会资本投资及捐助等滚动投入模式。

2.引进基金战略合作机构，合理配置民营与国有资金比例，促进形成强大国内市场，投资标的倾向于具有核心技术、模式创新、发展潜力大、运行规范的价值型企业。同时，根据地方财力、优势特色产业和产业结构情况应逐步调整基金规模，提高引导基金市场化运作的效率。规范资金用途，支持基础设施和公共服务领域，创新PPP基金运作模式。优先将长期价值投资基金配置到战略性新兴产业，优化产业链的质量，注重技术创新与规模效应，增强区域实体企业的核心竞争力，培育和发展新的产业集群。在推动经济高质量发展的当下，提升产业层次，尤其是解决关键技术受制于人的问题迫在眉睫，应优化价值链，全面构建创新链。资金投入到技改、技术进步、科技产业化、企业并购、产业重组等领域，支持创新创业、支持中小企业发展。同时，基金投资与产业增值服务并举，促进产业结构进一步调整和资源优化配置，实现了资本、技术、管理在实体经济层面的整合优化，加快区域产业链的升级，促进经济质量的长远发展。

（四）完善治理结构，创新管理模式，健全投资风险约束机制

1.创新管理模式。引导基金应结合地域和行业，合理规划本地企业或行业的投资额度，有效选择合适的引导基金的管理机构。

2.完善治理结构。完善引导基金治理结构，创新基金的运行机制和管理体制，重视投资基金的社会责任的履行，加强基金日常运营与风险管控，优化投后管理架构，推动混合所有制改革。摆脱部门本位主义，严防引导资金变成新的政府投融资平台，金融去杠杆和防风险攻坚战长期目标不能动摇。提升产业基金的投资效率，明确子基金管理人目标、定位与需求及项目方的诉求，充份发挥市场化母基金的引导作用，实现区域实体经济资源优化配置。坚持国家扶贫攻坚战略，积极探索以产业引导基金助推精准扶贫模式，产业基金发展要重视社会责任的履行，打好脱贫和防治污染攻坚战。

3.健全相关激励约束和监督管理机制，着力提升监管和服务水平。提高政府引导风险补偿，加大双创扶持力度。健全容错纠错机制，完善子基金管理机构的收益分配方式，实现引导基金考核激励机制的市场化。不能简单采用傳统资本考核与监督管理评价方式，应结合引导基金的政策性与市场化特点，明确基金的收益目标与激励机制，创新基金的管理模式，全面提升引导基金对创新发展的“驱动比”。

4.建立健全投资风险约束机制，设置相关前置条件。基金管理机构及子基金管理人应建立完善内控机制，产业基金和子基金均应接受政府部门的审计、监督。明确产业项目的支持额度、风险控制制度、优先分配权和优先清偿权，及规定基金禁止投资的事项。合理分散投资策略降低非系统性风险，稳定基金总体收益水平。通过成立子基金，引进创投机构，充分发挥投资机构的专业运营能力，多方位追踪资金安全性，推动实体经济的高质量发展。

（五）建立基金人才战略体系，强化管理团队建设

提高基金运作效率，人才是关键。回归产业基金服务实体经济本源，应以基金培育产业、以基金带动基金、以基金引进基金、以基金促产业转型、以基金带动人才发展。目前，高水平的基金专业人才严重不足。应建立基金人才战略体系，加大人才储备力度，优化人才制度设计，强化管理团队建设。制定实施引导基金投资人才专项工作计划，进一步加大对基金投资相关领域人才的培养、引进和使用的力度。积极支持引进拥有健康的投资理念、良好的行业背景、熟悉金融创新、资本运作、精通现代管理且对产业引导基金发展做出贡献的基金投资人才。政府引导基金按照市场化原则选好基金运营团队，给予相应的市场化报酬，激发创业投资活力。有关政府部门要在落户、居住、子女教育和医疗等方面为高级投行人才提供便利服务。鼓励相关专业部门和专业投资基金及管理团队拟订战略人才培养计划，可以通过项目合作交流或委托培养等多种形式培养专业基金投资人才队伍。加强基金管理团队建设，应出台政策培养一批基金投资高端人才团队，吸引一批外地优秀人才到本地创业工作。鼓励基金运营机构按照市场化运作方式给予激励政策，确保人才“有平台，进得来、留得住、能成长”。促进形成强大国内市场，还必须继续发挥投资关键作用，加大制造业技术改造和设备更新，加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等投资建设。以产业引导基金为助力，积极打造产业引导基金的价值聚合区，使基金管理人、投资人、实业团队、中介机构等形成一定的规模聚集效应。

综上，只有高质量发展实体经济，才能有效夯实国民经济发展的基础。面对我国目前经济下行的压力，必须重视实体经济的发展，把推动实体企业高质量发展作为稳增长的重要依托，引导传统实体企业加快转型升级，做强做大战略新兴产业，需继续深入推进供给侧结构性改革，进一步巩固“三去一降一补”成果，培育优势产业的创新动力，提升实体企业的产业链水平。在当前实施积极的财政政策的背景下，应充分发挥政府产业引导基金的财政资金的杠杆放大效应，加快金融供给侧结构性改革，创新产业引导基金机制，有效激发市场活力，加快新旧动能转换实施，全面提高政府投资基金服务实体经济的能力，有效支持民营实体经济和中小实体企业发展，切实推动实体经济高质量发展，实现金融和实体经济良性循环。

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[责任编辑：史朴]