中美煤矿安全监察执法对比研究

李淑玉 郭增乐 常可可 吕佳溪

（中国矿业大学（北京）应急管理与安全工程学院, 北京 100083）

0 引言

煤炭是世界上储量最多、分布最广的一次能源。中国煤炭在连续3年消费下跌后，消费重新上涨（0.5%，400万吨油当量）。尽管中国工业和居民部门大规模“煤改气”，但电力需求增长提振了发电乃至整体用煤需求[1]。据美国能源信息署预测，到2025年，煤炭在亚洲发展中国家和地区的能源市场仍占主导地位[2]。煤炭在中国的能源消费中具有绝对的地位，但是煤炭生产环境正在发生变化，煤矿安全监察执法是需要不断发展和完善的，因而对其研究仍然是必要的。特别是与煤矿安全监察制度应用较为成熟的美国对比研究，对我国煤矿安全监察工作的发展变革具有重要意义。目前，由于中国应急管理部管属的分支体系还未具体划分，因而此次对比研究的是2018年前的中国煤矿安全监察执法体系。本文通过对中美煤矿安全监察执法情况的对比研究，分析了中美在煤矿安全监察执法的差异，为我国煤矿安全监察执法工作的进一步改善提出建议。

1 中国和美国煤矿安全现状

2000～2016年以来，中国和美国的煤矿死亡人数持续减少。下图为中国和美国的煤炭百万吨死亡率[3-5]变化趋势，由下图可知我国煤炭百万吨死亡率呈明显下降趋势。

图 2000～2016年美国和中国煤炭百万吨死亡率趋势变化图Fig. Mortality trend of 1 million tons of coal in the United States and China from 2000 to 2016

2000～2016年中国和美国煤矿死亡人数[3-5]，见表1。根据统计结果，从2000～2016年，美国煤矿的年死亡人数不到50人，且整体呈现下降趋势。从2011年以来，美国煤矿年死亡人数均在20人以内。而我国煤矿虽然每年死亡人数明显下降，但是总人数依然很多，2002年我国煤矿死亡人数是美国煤矿死亡人数的259倍。即使在2016年，中国的煤矿也有538人死亡，是同年美国煤矿死亡人数的67倍。但是，我国煤矿年死亡人数逐年大幅下降，这表明我国煤矿安全生产形势逐步好转。

表1 2000～2016年美国与中国煤矿安全状况Tab.1 Coal mine safety status in the United States and China from 2000 to 2016

2 中国煤矿安全监察执法特点

党中央、国务院一贯重视安全生产，并树立了安全发展理念及“安全第一、预防为主、综合治理”的方针政策。国家先后颁布实施“中华人民共和国矿山安全法”、“中华人民共和国安全生产法”、“煤矿安全监察条例”等一系列安全生产法律法规；煤矿安全监管监察体系建立并逐渐完善；增加矿山安全生产投入；监督矿山企业对重大隐患进行排查治理；加大安全生产监察执法力度，严肃查处事故。但是，我国煤矿安全监管体系还存在国家监管、地方监管职责不明确的问题，基层安全监管还存在监察力量薄弱、发展不平衡，监管监察权威性等问题。中国煤矿安全监管[3]的特点主要有以下几点：

（1）煤炭行业实行单独管理模式并建立煤矿安全监察监管体系，煤矿安全生产的行政执法任务由国家煤矿安全监察局和当地煤矿安全监管机构共同承担。

（2）垂直管理及分级监察是煤矿安全监察的特征。垂直管理：国家煤矿安全监察局对省级煤矿安全监察局、煤矿安全监察分局的监察在业务、人事、财力等方面采取自上而下的管理；分级监察：煤矿安全监察工作由国家煤矿安全监察局、省级煤矿安全局、煤矿安全监察分局实行三级监察。

（3）国家煤矿安全监察局在建立煤炭生产省级煤矿安全监察局、煤炭生产市级煤矿安全监察分局及其对应人员的行政级别时，往往与地方政府的行政级别基本对应。

（4）在煤矿安全监察和煤矿安全监管实践中，煤矿企业的行政级别和所处区域以煤矿企业的管制分类依据为主要标准。国家煤矿安全监察局负责监察国有重点大型煤矿集团；当地煤矿安全监管部门负责监察其他低级别煤矿，并由国家煤矿安全监察局配合监管。

（5）煤矿安全监察监管的法律法规立法具有指令性立法特点。我国煤矿安全监察监管的法律体系基本上已经较严密地覆盖了煤矿生产中的所有行为。

（6）国家煤矿安全监察监管模式逐步加强。在国有煤矿之外，地方煤矿、小煤矿大量出现，目前的行业管理模式难以实现对煤矿安全的有效管理，中央政府需对煤矿安全管理模式实行改革。在借鉴西方发达国家政府管制经验（尤其在经济、社会诸多领域都比较成功的独立煤矿管制模式）的基础上，中国政府决定将煤矿监察与煤矿管理分开。

（7）工人和工会被排除在煤矿安全监察监管模式之外。煤矿工人是煤矿安全监察监管的直接受益者，应成为监察监管的重要参与者。

（8）煤矿安全监察监管缺乏服务和合作措施。目前，煤矿安全监察机构对煤矿企业以检查、处罚为主，其次是发证、培训、认证、应急救援，缺乏对煤矿企业的合作与服务措施。

党的十八大和十八届三中、四中全会“全面深化改革”和“依法治国”的总目标，对改革完善矿山安全监管体制提出了新要求。“完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故”、“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想”、“创新监管方式，增强政府公信力和执行力”等为党的十九大提出的与煤矿安全生产相关的治国理念。这为煤矿安全监管提出了更高的目标和更高的要求。

3 美国煤矿安全监察执法特点

美国于1977年成立了矿山安全与健康管理局，煤矿安全与健康监察司是其核心职能部门之一[6]。煤矿安全与健康监察司负责在全国所有煤矿实施“矿山法”；调查严重的非死亡事故和死亡事故；对发现的违规行为发出传票，并就传票与矿山运营商举行安全和健康会议，在每次违规行为签发传票后，矿山运营商会被处以民事处罚。美国煤矿在安全监察执法上的工作是非常成功的，主要源于其拥有广泛、强大的行政执法权。美国煤矿安全监察执法的特点主要有以下几点：

（1）美国煤炭资源全部为私人开采，政府不直接干预煤炭的生产经营。通过政策法规等手段来约束调节煤炭资源的开发开采等活动。

（2）矿山安全与健康管理局通过强制执行矿山安全与健康标准，来达到消除矿山死亡事故、降低非死亡事故发生率、降低矿工健康危害度的目标。

（3）美国煤矿安全生产监察机构强调其独立性，包括联邦监察机构与州监察机构的独立，监察人员与矿主、地方政府之间独立。

（4）美国是联邦制国家，其矿山安全监察执法体制分为联邦执法和州执法。联邦机构负责执行联邦立法，各州的相关机构负责监督实施州立法。

（5）美国矿山安全健康管理局及其分支机构独立于地方政府，并与矿山经营者没有任何利益联系。

（6）美国矿山监察员不得与矿山发生任何利益关系，其“独立性”标准要求苛刻，各地的联邦安全监察员交流任职每两年轮换对调一次。

（7）美国工会组织影响力巨大。美国矿工联合会几乎囊括了所有美国矿工，其核心使命为：推动煤矿安全生产并保障矿工健康。

（8）美国矿山安全监察执法过程中联邦和州之间存在一定的配合和支持，但从法律上说，两者为相对独立的系统。

4 中国和美国煤矿安全监察执法对比分析

对中国与美国煤矿安全监察执法[3,6-11]进行比较分析，见表2。

5 进一步完善我国煤矿安全监察工作的建议

通过对比中美两国安全监管监察执法的区别，针对监察职权、职业培训、监察权责和监管监察技术支撑4个层面提出对应建议。

（1）扩大监察职权，强化独立监管部门职能，推进机构职责法定化。建议强化国家煤矿监察局的法律职能及与职业健康等管理部门的协调统一工作，通过修善“矿山安全法”、“煤矿安全监察条例”等有关法律法规，煤矿安全监察监督管理机构及其人员依法授权，使煤矿安全监管监察真正做到有法可依。

表2 中美煤矿安全监察执法对比分析Tab.2 Comparative analysis of China and the United States coal mine safety supervision and law enforcement

（2）加强职业培训，强调煤矿监管监察队伍的专业化。建议借鉴发达国家的监察人员培训和任职资格经验，严格煤矿监管执法人员资质条件，选召具有专业知识并且具有煤矿从业经验的人员，组织严谨分层次的培训计划，并开展严格培训，组建煤矿监察员队伍，提高煤矿安全监管质量和专业执法水平。

（3）加强执法与刑事司法的衔接，规范执法人员的职权。建议借鉴国外煤矿安全监管的经验。在国家煤矿安全监察局进行煤矿安全类犯罪查处时，享有（联合）侦查权与建议起诉权，从而增强矿山监察执法工作的威慑力；建议积极争取政法、纪检等部门支持，研究制定煤矿安全生产尽职尽责办法，构建煤矿监察人员权、责匹配的执法体系。

（4）注重煤矿监管监察的技术支持，提高技术支持水平。建议研究制定政府在煤矿职业安全卫生领域购买服务的协议格式，明确规定聘请技术专家的具体职责。建议构建由政府教育科研部门支持、国家煤矿监察部门协助和主导的煤矿技术、立法、和设备保障领域的研发和应用效果检验工作。

本文通过对比研究，分析了中国与美国煤矿安全监察执法现状及中美两国煤炭安全监察执法特点，提出了优化我国煤矿安全监管监察执法的4点建议。未来我国煤矿安全监察还需要完善煤矿安全法律法规体系，同时扩大监察职权；强化独立监管部门职能，还需加强职业培训；强调煤矿监管监察队伍的专业化；加强执法与刑事司法衔接，规范监察执法人员的权责；此外还要注重煤矿监管监察的技术支持。