英国教育拨款公平制度及启示

王亚星 赵立周

摘   要英国教育部公布的《更加公平的学校拨款计划（2015-2016）》，旨在通过调整学校拨款的形式，促进教育均衡发展。2015-2016财年拨款计划的突出特点表现在以公平性为核心理念，高度关注教育薄弱环节的资金需求。英国此举彰显其正力图通过教育拨款公平促进教育公平发展。

关键词教育公平  教育均衡发展  教育拨款  教育的薄弱环节  最低拨款线

教育公平是当今社会的核心话题之一，教育公平之路该起步于何处，令人深思。2014年9月英国教育部文件《公平目标》指出，英国将从五个战略举措实现教育的公平目标：提高教育成就的标准;填平贫穷与富裕学生之间学业成就差距的鸿沟;改革学校系统;支持所有学生和青年，特别是处境不利者;提高教育部办公的效率和有效性[1]。作为实现教育公平目标的先声，英国教育部于2014年7月出台《更加公平的学校拨款计划（2015-2016）》（以下简称《2015-2016拨款计划》），以期2015-2016财年基础教育阶段的学校拨款更加公平，从而以教育拨款公平促进教育公平。

一、《2015-2016拨款计划》出台的背景

1.英国公立基础教育拨款制度的发轫

英国的教育拨款制度始于1883年的《教育补助金法案》，当年英国政府拨款两万英镑资助兴建学校，从此，国家开始通过教育拨款干预公共教育。此后1870年的《初等教育法》（《福斯特法案》）、1902年的《巴尔福教育法》、1918年的《费舍法案》、1944年的《1944年教育法》（《巴特勒教育法》）逐渐确立了公立中小学教育的免费制度，加大对基础教育的财政投入力度，保证所有适龄儿童都可以接受基础教育。

2.撒切尔主义和布莱尔的“第三条道路”对教育拨款的影响

1979年撒切尔夫人执政后，力图调和英国国内的新自由主义和新保守主义，一方面主张加强中央对地方的控制，一方面强调教育的“市场化”。撒切尔夫人的主张融入了1988年教育改革之中，在教育财政方面表现为：将学校的教育经费与学生数挂钩，扩大学校财政自主权，推行直接拨款公立学校制度。这次改革倡导在教育领域引入市场机制，使学校间通过竞争提高教育质量[2]。它更为关注基础教育的效率，忽视了公平性。

1997年，以布莱尔为首的新工党执政后，为化解国内矛盾、应对全球化浪潮和知识经济的挑战，采用对社会民主主义和自由主义两种思想折衷之法，走介于自由放任资本主义和福利国家之间的“第三条道路”，并将第三条道路的触角伸向了小学和中学教育改革[3]。布莱尔政府在《1998年学校标准和框架法》中为公立学校设立了新的基础教育拨款制度，此后的《2002年教育法》又对此加以完善。布莱尔时期教育改革在教育拨款方面，在追求效率的同时，更为关注教育公平问题。自此，英国在基础教育拨款方面，兼顾效率与公平，希望借助公平的教育拨款促进教育均衡发展，向更加公平的教育迈进。

3.当前英国民众对教育拨款公平的呼吁

在2012-2014年中，為规范地方当局对学校的资金分配，英国教育部引入一系列改革措施。这些措施使得拨款制度更加透明化，大量的资金得以基于学生的需要而被分拨。在2014-2015财年，地方当局分配的学校拨款中大约90%是依据学生的需要进行划拨的，而在2012-2013财年，这一比例仅为71%[4]。此外，为解决学校的教育财政困局，英国教育部专门设立了最低拨款保障。尽管英国政府采取了诸多富有成效的举措，但是英国民众仍然普遍认为当前的学校拨款制度仍是不公平的，并且已经过时。为了解决这一突出问题，英国教育部正致力于采取新的措施使学校拨款制度更加公平，促使英国学校体系可以提供世界一流的教育。为此，2014年3月英国教育部举行专门的咨询会，广泛听取社会各界的意见和建议，决定提供额外拨款以消除2015-2016年度地方当局教育财政的不均衡状况。教育部于2014年7月出台《更加公平的学校拨款计划（2015-2016）》，公布2015-2016财年如何分拨额外拨款。英国教育部宣称，这一举措标志着英国在学校拨款公平方面迈出了重要一步，意味着今后对于地方的学校拨款将基于学生和学校的实际特点分配，而非简单的依据学校以往的支出水平[4]。

二、《2015-2016拨款计划》实施的着力点

1.高需求方面的拨款

高需求方面的资金拨款主要包括：对需要接受高水平的额外资助才能完成学业的青少年的拨款，以及对高支出教育领域的拨款。英国政府设置有“教育专项拨款”以资助某些特殊的教育领域，教育专项拨款分为学校部分、高需求部分、早期教育部分三个部分。高需求方面的资金即来源于教育专项拨款。

2015-2016财年在高需求方面的拨款计划沿用了2013年以来惯用的方式，拨款主要涵盖以下领域：第一，机构拨款。主要指对高需求学生集中的特殊教育机构的拨款，如公立与私立特殊教育学校、特殊教育学院学校等。第二，优先拨款。主要用以满足各类教育机构中学生个体的需要，并兼顾这些教育机构的基本预算。第二，特殊教育需要拨款及其他。

为监管教育专项拨款的申请，2014年12月，英国教育基金局出台《2015-2016财年教育专项拨款申请条件》，借以指导地方当局规范教育专项拨款的申请要求[5]。

2.人口稀疏地区学校的专项拨款扶持

英国教育部在制定此项计划时还专门引入了“人口稀疏因子”，用以计算人口稀疏地区学校的教育拨款，以资助这些地区中靠生均教育经费难以维持日常开支的学校。人口稀疏地区的学校由于适龄人口偏少，学校规模往往偏小，而现行按照学生数进行拨款的经费制度使得这些学校的办学经费难以维持正常开支。人口稀疏因子介入经费拨款公式，使得地方当局可以为这些学校提供特殊的教育经费，从而使这些学校摆脱受单纯学生数因子影响的困局。

学校被认定可以获得人口稀疏地区学校拨款需满足两个条件：第一，学生居住地离学校所在地路程遥远，如果该校关闭，学生将到更远的地方求学;第二，办学规模较小。文件还给出了量化标准：小学上学距离大于2英里（含2英里），中学、中间学校和一贯制学校上学距离大于3英里（含3英里）;小学学生数为150以下（含150），中学、中间学校和一贯制学校的学生数为600以下（含600）[4]。

教育部建议地方当局可以将人口稀疏地区学校拨款金额设置为固定值，最大拨款额100，000英镑;也可以设置为渐变值，该数值与学校规模成反比。选用哪种方法对人口稀疏地区学校进行专项资助，地方当局享有自主决定权。

3.简化学院学校的拨款管理

学院学校是英国中等学校的一种特殊形式，起源于2000年的城市学院学校计划，成型于2010年《学院教育法案2010》的颁布。基于解决教育缺陷带来的革命性挑战的需要，学院学校政策是在布莱尔执政的新工党奉行的“第三条道路”影响下进行的教育革新，旨在通过新的学校模式提高落后地区儿童的学业成就[6]。学院学校向学生提供免费的教育，其教育经费主要来自于中央拨款，少部分来自校外赞助。

目前绝大多数学院学校来自中央的拨款主要从教育专项拨款中支取，而教育专项拨款由中央划拨给地方当局，再由地方当局划拨给学院学校。如果教育基金局对学院学校进行拨款，则要扣除其从地方当局得到的教育专项拨款的一部分。然而，大约有10%被称作“非扣款学院学校”的学院学校，地方当局的教育专项拨款没有覆盖到它们，因此它们也没有被扣除相关款项。免费学校的情况与非扣款学院学校类似。

2015-2016财年，在广泛征集民意的基础上，为了简化拨款管理，增加学校实际收入，英国教育部采取了两项举措：一是将非扣款学院学校转变为扣款学院学校，二是调整地方当局对免费学校学生的拨款政策。第一条举措增加了原非扣款学院学校的资金来源，第二条举措力图使免费学校的拨款政策与其他学校保持一致。

4.学校碳减排方面的资金扣除方法调整

碳减排承诺计划是2010年4月在全英开始推行的一项环保方案。2014-2015财年之前，學校一直都是该计划的主要参与部门之一，教育专项拨款对此提供资金支持。2014-2015财年，政府不再将学校列为主要参与者，教育部从该年度起，需从各学校获拨的教育专项拨款中扣除碳减排基金。2014-2015财年，扣除标准参照2013-2014财年各地方当局的学校在碳减排承诺计划上的投入。2015-2016财年，教育部认为按生均7.51英镑对地方当局进行扣除更为简便、公平。

5.设立最低拨款线

2014年3月的咨询会中，英国教育部决定投入总额为3.5亿英镑的额外拨款用以消除地方当局间的财政不均衡现象，《2015-2016拨款计划》出台时调高至3.9亿英镑。英国教育部基于2014年数据，设定了2015-2016财年对于学生和学校的最低拨款线（见表1[4]）。英国学校部长David Laws指出，对于地方当局为了满足新的最低拨款线而多支付的教育经费，英国教育部将以额外拨款的形式予以补足[7]。

表1中，领取免费午餐的学生如果同时符合贫困影响儿童指数（IDAIA），可同时获得IDAIA最低拨款。

三、《2015-2016拨款计划》的基本理念

1.凸显公平性原则

公平性原则是《2015-2016拨款计划》的核心理念与基本原则。新财年的拨款计划旨在创造更加公平的拨款机制，促进教育的均衡发展。长期以来，受教育市场化思想的影响，英国强调通过学校之间的竞争来提高教育质量，这必然带来教育界的马太效应：好的学校愈加优秀，学生趋之若鹜，学校办学经费自然增加;而差的学校由于吸引不到学生而致办学条件每况愈下，学校经费相应递减。另外，人口稀疏地区学校的恶劣办学条件、特殊教育领域的资金高需求、学校不愿接收学业基础薄弱学生等问题也愈发受到人们的关注。教育均衡发展与教育公平成为英国教育部不得不面对的严峻挑战。2015-2016财年拨款计划以公平性为核心理念，试图通过拨款公平，促进教育均衡发展。

2.强调评估的科学性

评估的科学性是教育拨款公平的基本保障。是否符合某项经费的申请条件，《2015-2016拨款计划》制定了详细的评定标准与操作细则，在往年的统计信息或田野调查的基础上拟定了具体的数量指标。这可以保障经费按需分配，防止经费的滥用。英国中央政府还设立有专业的经费管理机构“教育基金局”用以监管和执行教育基金的发放。

3.彰显信息的透明性

信息的透明性是拨款公平的外在表现与重要保证，并可以促进公平性。制定《2015-2016拨款计划》前，英国政府于2014年3月召开了专门的咨询会，对578名社会各界人士进行了广泛的民意征集，还听取了教育委员会的意见和建议，最大限度地确保了民众对于教育拨款决策的参与权。《2015-2016拨款计划》制定后，英国教育部将文本在其官方网站上公布，相关的数据表格也对民众进行公开。

比较有特色的是英国教育部很注重政策文本的解释性与民众的理解度。全文在规定性（是什么）的同时特别注重解释性（为什么），在文中大量列举了政策制定的缘由并摘引了大量的来自2014年3月咨询会的意见。文本的解释性可以提高民众对政策的理解度，民众的知情理解显然是拨款公平必不可少的要素。

4.关注教育薄弱环节的资金需要

教育的薄弱环节往往缺乏足够的经费投入，是资金的高需求环节。英国在2015-2016财年计划加大对高需求的教育领域（如特殊教育、幼儿教育等）、高需求的学校（如人口稀疏地区学校、贫困地区学校、学院学校、自由学校等）、高需求的学生个人（如贫困、少数族裔、学业基础薄弱等处境不利学生）的拨款，以期通过强有力的财政扶持减轻外在原因造成的教育不公平的程度，最大限度地满足教育薄弱环节的资金需求，促进教育的均衡发展。最低拨款线的划定、教育专项拨款的介入，是英国力图满足这些资金高需求的具体举措。

四、对我国教育拨款公开的启示

1.宏观层面：做好教育拨款的顶层设计，制定、完善相关法律法规

教育公平问题需要国家以战略长远眼光进行宏观全局规划，做好具有中国特色的教育拨款顶层设计，而这种顶层设计具体表现为相关的法律法规。英国是法制建设较为完善的发达国家，其教育法系较为完备，《2015-2016拨款计划》的制定严格遵循了以往的相关法律法规的规定，其制定有法可依。我们国家关于教育经费划拨和使用的相关法律法规尚不完备，在教育经费的管理上存在一定的盲区，相关法律法规亟待完善。2014年10月20日，中国共产党十八届四中全会在北京召开，首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略。依法治国基本方略的提出将会强有力助推包括依法治教在内的社会主义法制建设进程，并提供了制定、完善教育拨款相关法律法规的契机。

2.中观层面：制定科学评估标准，重视教育薄弱环节的需要

有了顶层设计的相关法律体系，我们还要制定科学的评估标准，才能从制度和操作层面使得教育拨款更加公平，使教育经费的管理不仅有法可依而且有章可循。建议联合教育部与财政部的相关司局，成立由教育专家、经济专家等组成的专业性的基础教育经费咨询委员会，专司教育经费申请标准、教育经费管理方法等科学评估标准的制定。

除了制度层面，我们还要关注教育薄弱环节的资金需要。与英国相类似，我国教育发展的不公平也在一定程度上集中表现在教育薄弱环节发展的相对滞后。通过教育财政倾斜，大力扶持特殊教育、学前教育的发展，设立人口稀疏地区小规模学校专项经费补助，加大对贫困地区、少数民族聚居区学校的资金扶持力度。另外，建议国家设立专项资金对农村留守儿童、农民工随迁子女等新时期出现的特殊教育群体进行特别扶持。

3.微观层面：坚持以人为本，关注个体的差异化需求

教育上的以人为本即以学生为本、以教师为本，教育拨款要考虑学生、教师个体的差异化需要。例如，我们可以仿照英国对学业基础薄弱的学生进行专项补助，一方面有利于学生学业成绩的提升，另一方面有利于提高学校对该类学生的接受度。对于贫困生、孤儿、残疾儿童、身患特殊疾病儿童等处境不利学生进行专项补助，使不利处境对儿童的影响尽可能降到最低水平。我们要加大对农村基础教育阶段教师的资金扶持，建议设立农村教师专项奖金，提高其经济地位，稳定其农村任教的信心。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，关键是机会公平，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距”[9]。我们要抓住重点，把握关键，确保公民的受教育机会均等，加大对教育薄弱环节的资金投入，从教育拨款公平入手，发挥教育拨款在教育上的催化剂作用，促进教育的公平与均衡发展。

参考文献

[1] UK Department for Education. Equality Objectives[EB/OL]. https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/

file/368325/DfE_Equality_Objectives.pdf，2015-1-2/2018-04-02.

[2] Chris Pierson. The New Governance of Education： the Conservatives and education 1988-1997[J]. Oxford Review of Education，1998，（24）.

[3] Paul T. Hill.Lessons from Blair's School Reforms[J]. Policy Review，2005，（6/7）.

[4] UK Department for Education. Fairer Schools Funding：Arrangements for 2015 to 2016[EB/OL].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/332652/

Fairer_schools_funding_arrangements_for_2015_to_2016.pdf，2015-1-2/2018-04-02.

[5] UK Education Funding Agency. Dedicated schools grant：Conditions of grant 2015 to 2016[EB/OL]. https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/387961/Dedicated_schools_grant_2015_to_2016_conditions_of_

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[6] Andrew Wilkins. Public battles and private takeovers：Academies and the politics of educational governance[J]. Journal of Pedagogy，2012，（1）：11-12.

[7] UK Department for Education. David Laws oral statement on minimum funding levels[EB/OL].https：//www.gov.uk/government/speeches/david-laws-oral-statement-on-minimum-fu

nding-levels，2015-1-2/2018-04-02.

[8] 中華人民共和国教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[Z].2010.

[作者：王亚星（1990-），女，河南禹州人，黄淮学院医学院助理讲师，硕士;赵立周（1988-），男，河南孟州人，国家税务总局遂平县税务局科员，硕士。]

【责任编辑  郭振玲】