混合所有制产业学院的历史缘起、现实困境与未来展望

摘 要 产业学院源起于英国的“产业大学”，在经历了校企合作视域下的自发探索期和混合所有制背景下的自觉实践期后，产业大学已成为我国高职混合所有制改革的主要形式。产业大学在当前发展中面临法律地位不明和价值取向冲突的双重现实困境。未来产业学院发展将借鉴独立学院的发展经验，走上从“二级学院”到“独立法人”的发展之路;产业学院的办学旨归也将由“营利性”诉求向“非营利性”坚守回归。

关键词 混合所有制产业学院;独立法人;营利性;非营利性

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）13-0040-05

一、混合所有制产业学院的历史缘起

“产业学院”一词最早可追溯到英国的“产业大学”，即“由公共部门和私人部门共同创造的，通过现代化的网络和通信技术，向社会提供高质量的学习产品及服务的开放式远程学习组织，是学习者和学习产品之间的中介机构。”[1]产业大学并非传统意义上的大学，而是教育组织方式的一次深刻革命。其在政府出资的基础上吸纳社会资本，利用现代化信息与通信手段建立起完备的教育供给体系，面向职业群体提供职业能力培养与职业技能训练，旨在提高个人和企业核心竞争力，以应对知识更新和产业升级加快的需要。与英国产业大学旨在构建终身学习型社会的初衷不同，我国产业学院的发展则反映了高职院校为提升人才培养质量，推进深度产教融合而进行的不懈探索。其发展历程以2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称“决定”）出台为分水岭，分为两个不同发展时期。

（一）“校企合作”的理论积淀期（2005年—2014年）

自2005年国务院《关于大力发展职业教育的决定》提出“大力推进工学结合，校企合作的培养模式”以来，“校企合作”逐渐成为高职院校内涵发展的重要要求。在此背景下，有学者借鉴英国产业大学的概念，提出“探索高职教育的产业学院办学模式”[2]。但此时人们仅将“产业学院”看成是“校企合作，工学结合”举办具有中国特色高职院校的实现途径。换言之，这一时期的“产业学院”概念与其说代表的是办学组织形态，不如说代表的是一种持续和深度开展校企合作、工学结合的办学模式更为恰当。正如邵庆祥指出的：产业学院是具有中国特色高职办学模式的实现形式，具有特定的产业服务对象、综合的服务功能和产学之间形成紧密互动机制等特点[3]。这一时期理论界尚未意识到产业学院具有的混合所有制特性才是推动高职教育由浅层的“校企合作”向深度的“产教融合”转化的关键。所以，学者对产业学院的探讨往往囿于“校企合作”的研究而被边缘化。其一，产业学院的内涵界定尚不明确。学者有将“产业学院”定位为职业技术学院的二级学院或以二级学院机制运作的办学机构[4]。也有将“产业学院”作为具有明确产业服务对象以及紧密产学合作关系的职业技术学院类型，以区别于地方性综合高职学院和混合型的高职院校[5]。概念的混淆虽然造成了实践的困惑，但却预示着教育领域的混合所有制探索必然涵盖了院校层面（大混合）和二级学院层面（小混合）。其二，对产业学院的研究视角多以强化校企合作为出发点。学者们多从持续和深度开展校企合作层面解读产业学院的功能，认为产业学院是契合我国国情和高职办学规律的一种办学模式，但产业学院建设发展及制度设计尚未引起关注。产业学院发展处于自发探索阶段，缺乏政策法规引导。其三，对产业学院探讨缺少实践个案支撑。这一阶段的研究侧重于对产业学院特点及功能的解读，或是对产业学院办学模式的应然描述。相关研究多停滞于理论探讨层面而鲜有实践个案的总结和成功经验的提炼，尤其缺乏将产业学院作为办学组织形态进行探索的典型个案。

（二）“产业学院”的实践探索期（2014年至今）

党的十五大后，“混合所有制”概念开始进入大众视野。党的十八届三中全会进一步明确将混合所有制定义为“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”的经济形式，允许更多国有经济和其他所有制经济合作成为混合所有制经济。而2014年出台的“决定”则将经济领域的混合所有制概念引入职业教育领域，拉开了高职院校混合所有制改革的大幕。产业学院的发展也由此从自发探索阶段转入自觉探索阶段。事实上，伴随着“决定”的出台，我国混合所有制产业学院的实践探索已悄然起步。广东中山职业技术学院与产业行会和行业龙头企业共同兴办了南区电梯学院、小榄工商学院、沙溪纺织服装学院、古镇灯饰学院和“互联网+”产业学院等多个混合所有制二级学院。这些混合所有制二级学院以服务相关产业集群为宗旨，真正体现了专业对接产业，因而被称为“产业学院”。至此，产业学院作为“高等职业技术学院里具有混合所有制特征的二级学院或以二级学院机制运作的办学机构”[6]开始引起业界广泛关注。人们开始认识到产业学院并非单纯的“校企合作”办学模式，更是具有“混合特征”的办学组织形式。产业学院以“资本”的混合为促进深度产教融合提供了新思路，也成为高职混合所有制改革的重点领域。这一阶段的主要特点是：其一，对产业学院的研究视域转向混合所有制。理论界对产业学院的研究突破原有“校企合作”的桎梏，逐渐聚焦于從混合所有制视域研究产业学院。学者们从经济学、法学、社会学等多学科视角对混合所有制的解读，为诠释产业学院的内涵提供了坚实的理论基础。其二，产业学院的治理制度设计成为关注焦点。伴随着职业院校混合所有制研究的深入，学者开始将产业学院作为一种办学组织形态进行研究，关注如何在产权结构以及治理机制等方面构建体现“混合特征”的产业学院。囿于国家对混合所有制办学相关政策法规的缺位，产业学院只能暂时借用《民办教育促进法》或《公司法》来规范其办学行为，难免带有主观随意性，进而引发了系列现实问题。其三，产业学院的办学实践探索成为重中之重。《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》将具有混合所有制特征的二级学院作为高职混合所有制改革的突破口后，产业学院办学因可操作性强、试错成本低而被认为是公办高职混合所有制改革的稳妥方案。各高职院校的结合自身发展情况、办学特色开展了产业学院办学探讨，形成了与政府主管部门联合共建、与行业协会联合共建、与行业龙头企业联合共建产业学院等多种典型形式，涌现了山东海事职业学院、宁波城市职业技术学院、广东中山职业技术学院等一大批在产业学院办学中获得成功经验的高职院校。

产业学院虽然借鉴了英国“产业大学”的概念，但在进行“本土化移植”后已成为契合我国国情和高职教育特色的新型办学模式。在经历校企合作背景下的自发探索后，产业学院凭借国家教育政策的支持，在高职混合所有制改革的自觉探索中将更加行稳致远。

二、混合所有制产业学院的现实困境

（一）法律困境——法律地位不明

按我国《民法总则》及相关法律规定，高职院校二级学院不具备独立法人资格。所以在院校关系上，传统的二级学院一直处于弱势的被支配地位，而学校一级则处于强势的主导地位。首先，二级学院只能以学校的名义从事各项民事活动。其次，二级学院的管理听命于学校的统一指挥，包括二级学院的资源配置、人员管理都受院校管辖。再次，二级学院的专业设置、课程设计统一由学校安排，以完成学历教育任务、服务区域经济发展为旨归。最后，二级学院虽然可以占有、使用一定教学资产但其资产的所有权统一归属于学校。产业学院虽然也处于二级学院的地位，但产业学院的运营却体现民主治理的特点，有企业参与治理的诉求;产业学院以侧重职业教育，服务产业经济发展为旨归;产业学院的运营体现民主治理的特点，契合市场经济的需要。对比发现，产业学院在产权结构、办学指向、运行机制等方面与传统高职二级学院都有根本不同[8]。换言之，产业学院在实践中面临法律地位不明的尴尬。由于国家尚未出台关于混合所有制职业院校的法律规范，产业学院只能按照“最相类似”原则，类比高职院校的二级学院运作，但在运行过程中难免出现“水土不服”。对此，有学者提出变通方案：“产业学院既可以具备二级法人资格，也可以作为二级学院或企业学院分别存在于学校和企业中。”[9] 笔者认为，产业学院已然不是传统公办高职二级学院的“升级换代”，而是高职院校组织形态的完全创新。因此不能将其生硬地归入二级学院序列。产业学院也不宜按二级法人（最典型的二级法人即分公司）办学。其一，“二级法人”的提法本身有误。《民法总则》关于“法人”的概念，并未提及“一级法人”和“二级法人”之分。在法律规定之外人为地加以区分，会导致人们对“法人”概念的误解。其二，“二级法人”的资金全部源自所属法人单位，而产业学院资本多元，有悖于“二级法人”资本单一的特质。其三，“二级法人”的债权债务由所属法人承担连带责任。产业学院因社会资本的投入，更希望享有办学自主权而非在责、权、利等诸多方面受学校掣肘。其四，“二级法人”没有自己的章程和独立于法人的意志机构（如董事会），其管理人员由所属法人指派。而产业学院建立了决策、管理、监督分权制衡的现代治理体系，与“二级法人”服从于所属法人的行政管理体系截然不同。

综上，产业学院既不同于高职院校“二级学院”，也不同于企业“二级法人”。而现行法律也没有对产业学院能否具有法人资格做出明确的规定。对于产业学院而言，是否具有法人资格是其运行的基础性问题，也是享有各项权利的基石。产业学院的法律地位不明，将给产业学院的办学发展带来巨大的不确定性，甚至使产业学院运行面临法律风险。

（二）合作困境——价值取向冲突

产业学院以资本的混合，破解了掣肘校企合作、产教融合的瓶颈问题。同时，产业学院这种具有“混合”特质的新兴办学主体，从产生伊始就蕴含办学主体在价值取向及治理制度上的巨大冲突。从本质上说，产业学院是基于资本的联系而形成的校企“利益共同体”，但企业和高职院校对产业学院的价值取向却有不同侧重。企业兴办产业学院更多的是基于规避投资风险，实现资本保值增值的考虑。企业通常认为，资本具有能自行增值并带来剩余价值的特性，职业教育领域的应用性知识也具有交易价值。所以产业学院应该尊重资本的营利性需求。而高职院校兴办混合所有制产业学院的初衷是为了深化产教融合，提高人才培养质量。“人才培养”始终是高职院校的核心目标。为此，高职院校要求产业学院秉承教育的公益性。事实上，教育从产生伊始就具有公益性的天然属性。一方面，教育的公益性源自于教育所提供产品能够为社会公众共享，具有公共物品属性;另一方面，也源于民众受教育能为全社会带来巨大公共社会利益。在产业学院的发展中，企业“营利性”价值取向和院校“公益性”价值取向的矛盾已成为制约产业学院发展的合作困境。

产业学院是以混合所有制为特征的办学组织形式。对于产业学院而言，“混合”并非只关注“资本”的融合，更重要的是治理理念及机制的“混合”。产业学院各办学主体价值取向上的冲突，直接导致产业学院治理模式和产权制度中难以“混合”的矛盾。在治理模式上，企业办学主体主张实行股东治理，以期凭借股权对产业学院享有决策权、取得收益权等。企业办学主体希望产业学院能按市场需要优化资源配置，效仿公司实行市场运行机制。院校办学主体倾向合作治理，主张“党委领导、院长负责”，以保证履行社会责任功能。为此，院校办学主体对产业学院的管理会沿袭行政主导模式，难免带有计划经济的遗痕;在产权制度上，企业办学主体主张以股权为介质，建立明晰的产权制度，更为重要的是促使资产的存量結构和增量结构遵循市场效率原则，在流动中不断得以优化。企业办学主体主张明晰产权，更多体现的是对产业学院现实存在权利的和未来创造利益的追求。院校办学主体虽然也渴望明晰产权，但更多是基于避免国有资产流失的考虑。换言之，院校办学主体主张明晰产权，更多体现的是对产业学院出资的保护或者说是对其已经享有权利的保护。

综上，在产业学院发展中，因为资本逐利性而体现的企业价值取向和教育的公益性而体现的院校价值取向的矛盾会始终存在，最终将演变为产业学院设计治理模式的两难、确立产权制度的困惑。办学主体“公益性”与“营利性”价值取向的矛盾已成为困扰产业学院发展、影响其合作办学效益的重大阻力。

三、混合所有制产业学院的未来展望

（一）组织形态：由“二级学院”向“独立法人”的渐变

产业学院目前暂时只能依据“类比适用”原则，比照最相类似的高职“二级学院”运作。但这毕竟是举办者在法律及政策规范缺位情况下的权宜探索，难免带有随意性和主观性。未来产业学院会借鉴独立学院的发展路径，最终实现由“二级学院”向“独立法人”的渐变。

1.从产业学院办学的现实需要分析，产业学院成为独立法人具有必要性

首先，企业从规避资本风险角度出发，希望产业学院成为独立法人。产业学院是深化产教融合的重要途径。现代职业教育要破解深度产教融合的难题，必须关注企业参与创建产业学院的持久动力问题。当前，绝大多数企业参与产业学院办学的内生动力不仅在于实现资本增值，更在于规避投资风险。如果产业学院成为独立法人，则产业学院能以其法人财产独立承担民事责任。企业作为投资者无需对产业学院的民事责任负责;相反，如果产业学院不具法人资格，无法独立承担民事责任，则企业作为投资者需要对产业学院承担无限连带责任。相较而言，产业学院具有独立法人地位，更便于企业规避资本风险。其次，产业学院从办学发展角度出发，也渴望成为独立法人。伴随着我国工业现代化的发展，产业升级对人才培养的需求会更倾向于“高端订制”。相应的，职业教育发展也应趋向于提供能灵活满足产业“订制”要求的各种教育课程、生产实训或项目培训。这种发展趋势必然要求产业学院享有更多的办学自主权，而产业学院拥有独立法人地位，是实现其办学自治的前提。因此，产业学院成为对接产业企业独立开展教学科研活动的办学主体，也是契合职业教育发展趋势的应然之选。

2.以独立学院办学的历史经验借鉴，产业学院成为独立法人具有可行性

我国高职教育与应用技术型本科教育不仅在人才培養层次上相互衔接，而且也都面临扩大教育投入、深化产教融合等共性问题。所以，吸收社会资本进行职业技术教育领域的混合所有制改革探索成为两类院校的共同选择。在这方面，本科院校早期开展的混合所有制办学探索，也为高职院校提供了可借鉴的经验。早在20世纪90年代末，我国广东、浙江、江苏等省的一些本科院校开始利用本身的教育资源与当地政府或者民营资本合作试办公立民办的“二级学院”，即具有混合所有制特质的“二级学院”。2003年4月教育部颁布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，将这类普通本科高校按新机制、新模式举办的二级学院命名为“独立学院”，明确其具有独立法人资格，至此，具有混合所有制特质的“独立学院”实现了从“二级学院”到“独立法人”的转变。2008年2月，教育部颁布的《独立学院设置与管理办法》允许独立学院享有自主学位授予权，督促独立学院减少对母体院校的依赖，走向真正的独立。上述两个文件政策使独立学院最终走出了一条从“依附”到“独立”发展之路。独立学院的发展轨迹说明：以“独立法人”身份办学才是混合所有制二级学院的发展归宿。唯有如此，才可真正发挥混合所有制办学的体制机制优势。相较之下，独立学院和产业学院无论是在缘起背景还是在发展困惑等方面都有相似性。产业学院完全可借鉴独立学院经验，走上从“二级学院”到“独立法人”的发展之路。

（二）办学旨归：由“营利性”诉求向“非营利性”坚守的回归

虽然混合所有制产业学院在优化教育资源、吸收社会资本、促进产教融合等方面释放了改革活力，但“混合”的特质也造成了理论界与实践界对其办学主旨的争议。对此，笔者认为，虽然按2017年《民办教育促进法》的适用条款，混合所有制院校是否属于其管辖范围尚存有争议，但2018年公布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称《送审稿》）却体现了对产业学院的规定。因此，考虑到与立法主旨相适应，不宜再将混合所有制学校列为除“公办”“民办”之外的第三种办学类型，将其纳入民办教育统一调整更能节约立法成本。在现有法律框架内审视产业学院的办学旨归，会呈现由“营利性”向“非营利性”回归的发展态势。

1.“营利性”与“公益性”的兼容，是产业学院法人属性的特质

我国《民法总则》采用了“营利性法人”与“非营利性法人”的分类方法，《民办教育促进法》进而规定“学校举办者可以自主选择营利或非营利性民办学校”，但是立法采用“营利性”与“非营利性”这种“非此即彼”的表述，也容易引发人们的误解，将“营利性”与“公益性”对立。对此，笔者认为;“营利性”是关于办学目的与办学盈余分配的制度安排。以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人是营利性法人;反之则为非营利法人。“公益性”则关乎办学所产生的社会效益。生产的产品或提供的服务能为社会共享，能为社会带来公共利益的法人是公益性法人。“营利性”关注教育供给方式，“公益性”着眼社会整体利益，两者并非同一范畴的对立概念，也不存在直接的对立关系。产业学院办学具有教育的天然属性——公益性。产业学院的公益性是由其自身性质和办学功能决定的，而不是由资本的归属决定的。产业学院的出资者是否基于营利的目地兴办产业学院，是否分配盈利等制度设置都不影响其公益性。与此同时，作为深化产教融合的新兴办学组织，产业学院因为产业资本的参与而必须兼顾产业出资者的逐利性需求，以吸引更多产业资本的不断涌入。但这种对营利诉求的兼顾归根结底会促成社会教育选择机会的增加、政府教育财政压力的减少，进而实现社会公益性的最大化。正是从这个意义上说，公益性与营利性兼容是产业学院法人属性的特质。

2.由“营利性”向“非营利性”回归，是产业学院法人属性的选择

我国《民办教育促进法》规定，民办学校可自主选择作为非营利性或者营利性学校。但对于未来具有独立法人地位的产业学院来说，这种自主选择却面临双重困惑。首先，选择标准如何确定？立法将法人分为“营利性”与“非营利性”两类。“非营利”是以否定判断表达的概念，在语义上本身就是不确定的，很难界定其内涵。而对于“营利性”法人，立法将其界定为“以营利为目地”且“可分配盈利”的法人。但“目的”一词是具有主观性质的概念，“以营利为目”仍是一种主观价值判断，不同社会甚至相同社会的不同时期，营利与否的判断尺度或界限都不同。所以，立法只是提供了形式上的客观标准，实践中仍无法科学界定。其次，立法用赋予民办学校自主选择权化解了“营利性”标准不明确的尴尬，但难免使产业学院面临选择的两难。笔者认为，“营利性”法人的定位能解决产业学院投资者关注的资本流转和盈余索取权的合法性问题;也能促使产业学院法人财产权与出资人所有权的分离，进而实现产业学院的办学自治。因此，允许产业学院选择“营利性”法人，在当前是契合国情的现实之选。但未来产业学院终究会回归为“非营利性法人”。首先，从法律的系统规定来看，《送审稿》明确规定：公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。虽然《送审稿》尚在公开征集意见阶段，但立法者的立法倾向已非常明确。产业学院只能归入非营利性的民办学校。其次，从社会的发展趋势来看，学校法人属性营利与否的划分是以特定社会的教育办学水平为参照的。随着经济的发展和社会的进步，营利与否的标准也会改变。例如，我国在9年义务教育的基础上，逐步实现了中职免费，进而推进高中免费。随着我国免费教育的不断扩容，高职教育免费应该具有可期待性。事实上，作为关乎我国民众职业技能整体提升的一种类型教育，职业教育应该是大众教育而非精英教育。为此，职业教育应该回归“非营利性”的主旨。

参 考 文 献

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