统一财政：欧元区的悠长憧憬路

张锐

无论是欧盟还是国际货币基金组织，都将欧元区在2025年建成统一财政联盟作为既定目标，可能否如期达标还真的充满悬念。

经过激烈的讨价还价，欧元区财政部长会议终于在日前就设立欧元区统一预算机制的框架达成了一致意见，即建立规模为170亿欧元的“促进竞争力和趋同性预算工具”（BICC），以让其充当用于支援欧元区改革项目的公共基金。分析人士认为，虽然财政机制并没有以“统一预算”来冠名，且BICC的预算规模也要比先前设想的小得多，但至少让人看到了欧元区货币一体化后财政一体化改革的希望。

作为欧盟一体化改革的重要举措之一，设立“欧元区统一预算”由法国总统马克龙在一年多前提出并推动。在马克龙的建议中，欧元区不仅要设立财政部部长一职，建立数千亿欧元为基础的统一预算，还要设立欧洲货币基金（EMF），并将欧洲稳定机制（ESM）完全转移到EMF之中来，而且马克龙认为成员国投入ESM的资金目前约占GDP的1%，建立统一预算之后须将该比例提高，以充实EMF;另外，马克龙还倡导在欧盟范围内开征新的企业税，以形成欧洲投资基金（ElF）。值得注意的是，马克龙不仅亲自摇旗呐喊，而且一直在拉拢德国总理默克尔并希望德国为改革计划背书，目前来看，BICC的建立可以看做是作为欧元区“轴心国”的法德两国之间彼此妥协与让步的阶段性成果，而且德法两国都有着实现欧盟财政一体化的共同希望。

放在欧盟一体化的历史进程与宽宏背景中考察，马克龙统一预算的财政改革设想其实并非空穴来风。从关税一体化一市场一体化一货币一体化一财政一体化一政治一体化是欧盟一体化的路线图，最初在设计一体化进程时，围绕着欧盟应当是一个超国家机构还是仅限于是一个政府间机构发生了广泛争论，最终“新功能主义”的观点说服了众人，即各方应遵循“溢出”效应的力量，通俗地说就是在各国融合和经济一体化的过程中，一个经济部门的一体化会慢慢导致其他部门的一体化，这样的“溢出”效应会蔓延至欧盟整体，最终促进一个政府间机构向超国家机构的转变。现在看来，“新功能主义”在关税同盟、共同市场以及货币单一化形成过程中均得到了有效检验，但在财政领域却鲜有作为，对此，有一种看法是，“溢出”机制尚未传导到财政层面，如果到时产生了实际诉求，财政一体化就会水到渠成。

科观地评判，财政一体化涉及了成员国财政资源的重新分配以及财政权力的重新组织与确认，比起关税与货币要素一体化肯定要敏感得多，所以如其说是财政一体化并没有得到“溢出”机制的传导，还不如说是欧元区各国尤其是德法两国先前在这方面很少给予关注且投入必要的精力，以致可以作为财政一体化的成绩且能够摆上桌面的也只有《马斯特里赫特条约》（简称《马约》。依照《马约》，欧盟各成员国的财政赤字率不能超过3%，债务率不能超过60%，否则承担协调与监督职能的欧委会将对其启动超额赤字的惩罚程序（EDP）以及给予相当于国内生产总值0.2%至0.5%的罚款。

《马约》之后落地的欧元让欧元区只有货币联盟却无财政联盟的先天性结构缺陷暴露无遗。一方面，从问世之初对美元的1：1.18，到目前的1：1.20，欧元汇率不断走弱，欧元区内德国、法国与荷兰等保持经常账户长期盈余的国家因此大受裨益，而同时希腊、西班牙、葡萄牙和意大利等出口能力较差的国家则不得不承受经常账户亏空与赤子的压力，加之福利与劳动力价格的刚性，这些国家的公共财政都是严重入不敷出，并最终以债务危机的极端形式暴露出来。另一方面，单一货币意味着成员国失去了中央银行的最后贷款人功能，危机爆发后，相关国家不能通过货币贬值以及汇率政策的调整来进行对冲，唯一希望就是等待欧盟成员国的财政救助，可救助又不是一项必须履行的法律责任，由此导致危机国家在欧盟成员国围绕救助所展开的一轮又一轮“口水战”中错过了受援的最佳时间窗口。基于此，不少学者认为，货币一体化的欧元区其实并沒有朝着“欧元之父”蒙特尔所提出的最优货币区方向演变，并且债务危机应当“欧元悖论”的一次映射。

还有一点不得不承认的是，《马约》划定的赤字率与债务率红线很多时候实际上也只是一种文字游戏，因为在欧债危机之前经常突破标准约束的国家恰恰是德国、法国等欧元区核心国家，而且欧委会面对它们还无可奈何;另外，3%的赤字率与60%的债务率上限在正常的周期下应当是有效的，但在危机引爆后，过分僵化的政策又必然抑制相应国家的自身腾挪空间，如减税、增加投资开支等，最终导致相关国家的危机愈演愈烈，欧盟也因此付出了超出预想的财政救援成本。

危机是苦难之时，更是创新之机。持续八年的债务危机中，欧盟围绕着危机救助的主题在制度与政策层面进行了不少的突破性探索，包括成立了规模达5000亿欧元的永久性救助基金ESM，创设了单笔采购规模从800亿欧元到300亿欧元的货币直接交易计划（OMTs），以及推出担保债券购买计划（CBPP）和证券市场计划（SMP）等，同时欧盟还成立了一个金额为550亿欧元的银行业拯救机制单一清算基金（SRF），并以对企业征税的方式聚集，而且欧盟也正在酝酿推出相应的欧洲存款保险计划（EDIS）。在缺乏统一财政机构的前提下，所有这些政策创新的主体虽然由欧洲央行操盘，或者由欧委会掌舵，但其所具备的财政政策改革与创新内涵却非常清晰。

形势逼人强。今年是欧元诞生20周年，作为欧盟一体化的阶段性成果，欧元并没有随着区内成员数量的增加而坚挺壮大，反而表现出的国际影响力不如人意。在外围市场依然以美元为主导的情况下，要增强欧元的竞争力以及欧元区的吸引力，欧盟必须从自身内部寻找改革的突破口与催化剂，而财政一体化无疑是值得延展的最大想象空间。通过财政一体化，欧盟不仅可以面向成员国更好地平衡财政资源配置与调剂，并在成员国内部实现货币政策与财政政策的有效匹配与共振，而且能够建立起隔离与堵截危机的更厚实防火墙。

作为一种外在倒逼力量，欧盟时下正面对着一个更加自我、更轻易滥用美元体系权力的美国，从对巴黎银行开出巨额罚单，到对伊朗进行制裁切断能源交易的金融通道，再到开征钢铝关税，欧盟都感受到了特朗普政府砸过来的记记重拳，尤其是德国更因对美巨额贸易顺差频遭特朗普的警告而心生忐忑，欧盟集体性前所未有地发现增强内部团结的重要，于是遭遇冷却的财政一体化提上议事日程，马克龙的提议也得到了德国较为积极的回应，两国也罕见地在组建欧元区统一财政预算上共同发声，并有了如同BICC那样的初步成果。

现在看来，无论是欧盟还是国际货币基金组织，都将欧元区在2025年建成统一财政联盟作为既定目标，可能否如期达标还真的充满悬念。一方面，作为欧元区最大经济体的德国对财政一体化力度与深度的认知至今依然比较保守，因为统一的欧盟预算意味着德国要拿出最多的资金，于是BICC比初期的设想出现了大幅“缩水”;还有，默克尔同意ESM转变为EMF，但同时强调EMF必须与欧委会的职能平起平坐，并有权对成员国的财政情况进行监管，弦外之音就是不能稀释对EMF出钱最多的德国话语权;至于在欧盟是否设立财政部长一职，德国至今也不肯明确表态，而问题是，如果连财政部这个机构就没有，欧元区财政一体化的实际意义又从何来？与德国一样，荷兰、比利时、卢森堡以及瑞典等部分较富裕国家更是担心统一预算机制建立后欧盟集体财富更多流向意大利、希腊、西班牙等财政状况稳定性相对较差的国家并让自己“吃亏”，10多个国家更是齐刷刷地组成了一个反对财政一体化的“汉莎同盟”。处在如此微妙的博弈格局之中，财政一体化的脚步每前进一步自然很难。圆

（作者系中国市场学会理事、经济学教授）