泰安市农村公共服务供给侧改革问题研究

王志鹏 杨永淼

[摘要]农村公共服务供给是农村经济社会进步的保障，是推进乡村振兴战略的重要改革内容。结果表明，通过文献查阅与泰安六县市区的实地走访和问卷调查，研究泰安市农村公共服务的供给现状。可以采取农村公共服务供求结构不匹配、资金供给紧张、农村基层政府履责不充分等问题，并依据供给侧结构性改革背景，提出建立供给侧改革示范点、运用大数据精准识别农民需求、建立农民自愿供给机制、建立农村基层政府有效监督机制等措施，推进农村公共服务供给侧改革。

[关键词]农村公共服务;供给侧改革;调查

[中图分类号]F320 [文献标识码]A

农村公共服务由农村发展性公共服务、农村生产性公共服务、农村保障性公共服务和农村生活性服务四部分组成，涵盖了农村日常生产和生活的基础设施和公共事业，主要包括农村义务教育、农村社会保障、农村医疗卫生、农村生活设施和农村水利工程设施等方面。农村公共服务是农村经济社会发展的基础，其供给质量决定农村的发展状况。

国家推进乡村振兴战略，农村公共设施振兴是首要一环。目前，农村公共服务供给侧改革是农业农村改革的重要方向。自2004年以来，党中央、国务院连续十五年发布中央一号文件，以农业、农村、农民问题即“三农”问题为主题。2017年中央1号文件指出，要补齐农村发展短板，改善农村基本公共服务水平是一项重要举措。2018年中央1号文件指出，实施乡村振兴战略必须深化农业农村供给侧结构性改革。农村公共服务供给长期存在供给总量不足、结构失衡与效率低下、城乡供给差异大的问题，农村公共服务需要进行供给侧结构性改革。对于农村公共服务的供给侧改革来说，其根本目的在于解放和发展农村的社会生产力，改革目标是实现基本公共服务均等化，改革思路是根据农民需求调整供给结构、增加有效供给，检验标准是农民的满意度与获得感。因此，本研究立足于山东省泰安市，通过实地走访和问卷调查等方法，基于农民满意度与需求度的角度，对泰安市农村公共服务供给侧改革问题展开调查研究。

1 研究方法与数据来源

1.1 文献研究法

搜集并研究农村公共服务与供给侧结构性改革相关的文件和已有研究成果，为整体研究提供思路;通过查阅泰安市政府工作报告、统计年鉴、相关研究成果，为问卷设计提供理论基础。

1.2 问卷调查法

1.2.1 问卷内容设计。问卷内容分两部分，即测度农民满意度部分和测度农民需求度部分。问卷设计的依据为国家城乡基本公共服务清单。基于泰安市农村实际情况，选择以下项目进行调查：农村义务教育、农村医疗卫生、农业科技服务、农村文化服务、农村交通和农村水利设施服务。采用重测法对问卷问题进行信度检验。

1.2.2 问卷发放与收回。采用分层抽样法抽选随机样本，随机抽取泰安市岱岳区、泰山区、宁阳县、东平县、肥城市、新泰市下属行政村的农民发放调查问卷。本次调查共发放问卷300份，回收290份，有效问卷为288份，有效回收率为96.0%。

1.2.3 样本数据分析。对于问卷中测度农民对农村公共服务满意度的所得数据，运用数据处理软件SPSS 13.0进行处理。对于问卷中测度农民需求度的所得数据，采用首选决定法进行处理。首选决定法选择前三位序，将各项目统计次数加权平均，权重依次为100%、75%和50%，得到最终的加权分数，并将分数进行排序。

2 泰安市农村公共服务供给现状分析

近年来，政府出台了一系列的公共服务改革文件及相关政策，对于农村公共服务供给侧的改革力度不断加大。通过问卷调查、资料查阅和实地走访发现，泰安市农村公共服务总体状况有显著改善，总体供给水平明显提高，农民获得感增强，但在具体项目上仍存在着长期未解决的和新出现的矛盾和问题。

采用首选决定法与聚类分析法形成需求度分数表（见表1）。分数愈高，表示农民对其需求愈强烈。通过对表1的进一步分析并结合走访实情，得出以下两个结论。

2.1 农民对农村交通、医疗等基本公共服务满意度不高

由表1可知，农村交通、农村医疗卫生、农村义务教育是农民需求度最高的农村公共服务项目。长期以来，农村医疗、教育、交通等公共服务项目是农村公共服务供给的短板。农民普遍反映：农村道路状况较差，交通设施不完善;农村医疗存在看病贵、看病难的问题;农村学校教学设备简陋，教师少，资金紧张。总的来说，泰安市农村基本公共服务供给不足，城乡差距依然较大，农民对于关乎民生的公共服务满意度不高。

2.2 农民对农村公共服务的需求具有内部差异性

农民的需求差异性主要体现在人均收入差异、地域差异、经济来源差异等方面。笔者在调查过程中发现，人均收入较高的农民对农村文化服务的需求度较高，而人均收入較低的农民对此需求度一般;距离城镇较远的农户对于农村交通需求度高，而住在乡镇主干道旁的农户对此需求度一般;从事农林牧渔产业的农民，尤其是大棚种养殖农户、专业大户、家庭农场所有者等对农业科技服务需求度高，而外出务工人员等对此需求度一般。农民对农村公共服务项目的需求差异性的存在，使得农民的公共服务需求结构更加复杂。

3 泰安市农村公共服务供给存在问题及原因分析

3.1 农村公共服务供给与农民需求结构不匹配

在农村公共服务供给中，农村基层政府为给侧方，农民为需求侧方。一方面，长期以来，农村基层政府采用“自上而下”的决策方式，在提供农村公共服务中没有真正重视农民需求，导致公共服务供给与农民需求不匹配，农民真实需求得不到满足，产生无效供给增加、有效供给相对不足的问题。另一方面，随着中国特色社会主义新时代的到来，中国经济进入新常态，多种经济社会外部因素的巨变加剧了农民对于公共服务需求的差异化，农民对于公共服务的需求结构趋于复杂，这对农村公共服务供给提出了更高要求。

3.2 农村公共服务供给资金短缺问题突出

在市场化的环境下，农村公共服务赖以生存的发展资金不足，会直接导致总体供给质量不佳。农村公共服务供给资金短缺问题与其供给模式联系紧密。目前，泰安市农村公共服务供给为单一的供给主体，即由政府财政拨款出资，由政府下属事业单位提供。这种供给模式有以下弊端：第一，取消农业税后，乡镇政府失去了重要的财政收入来源，在履行公共服务供给职能上无力提供绝对充足的发展资金，直接导致农村公共服务供给资金短缺问题;第二，政府垄断农村公共服务供给，采用行政机制解决供给问题会导致效率低下，产生对资金资源的耗损，尤其体现在教育、医疗等非完全公共产品的供给上。

3.3 农村基层政府服务意识不强，履责不充分

农村基层政府承担提供公共服务的职能，是农村公共服务的主要提供者。在调查走访过程中笔者了解到，泰安市乡镇政府在公共服务供给过程中存在服务意识不强、政务服务水平不高的问题，具体表现在：乡镇政府服务没有充分转变行政理念，政府在公共服务供给中依旧采用行政手段决定供给内容、数量和方式，农民不能通过有效的途径来表达真实需求，供给过程存在盲目性;乡镇政府在农村公共服务供给过程中具有内部性，由于乡镇政府缺乏切实有效的监督机制，部分乡镇政府官员为了获得政绩，背离农民真实偏好和需求，搞“面子工程”建设，产生无效供给与资源浪费。

4 泰安市农村公共服务供给侧改革建议及对策

4.1 建立农村公共服务供给侧改革示范点

选取泰安市典型行政村，建立农村公共服务供给侧改革示范点。示范点建设应紧跟国家推进乡村振兴战略和全面深化改革的步伐，立足于泰安市农村公共服务的实际情况和存在问题。示范点首要目标是瞄准农民需求度最高的问题，即农村医疗、教育与交通方面，加强基础设施建设，补齐泰安市农村公共服务短板。示范点建设重点是推进综合配套改革：在行政上，完善“一事一议”制度，深化政务公开改革，建立群众监督机制，对政府提高政务水平形成倒逼机制;在供给机制上，通过培育供给新主体，形成由政府主导、多方供给的供给格局。通过建立改革示范点，总结形成可推广的经验，为改革提供实践样本和有益路径。

4.2 借助大数据技术，精准识别农民需求

大数据技术产生于互联网时代，是对大量非结构化数据分析的技术。目前大数据技术在中国农业的应用较少，是一种新兴的农业信息处理方式。政府将大数据技术应用于甄别农民对农村公共服务的需求，并依据农民的需求意愿进行农村公共服务供给，有利于实现农村公共服务供求平衡和城乡公共服务均等化的目标。对于大数据技术的使用，首先，政府应建立农民联系渠道与数据平台，可以通过电话短信反馈、开设官方网络社交平台账号等方式，拓宽农民参与渠道，让农民积极地表达自己的真实需求，为政府提供有效数据。获取包含农民需求意愿的信息数据后，可以采用政府购买的形式，采取与高校或研究部门合作的方式，将所得到的数据交由大数据技术专家集中进行数据处理和分析，进而得到农民的真实需求。

4.3 完善农民自愿供给机制，形成公共服务供给新主体

农民自愿供给由农民主导，从农民自身需求出发，能够有效解决农民需求结构复杂化、政府供给效率不高的问题。在调查中笔者了解到，农民和农民组织愿意提供资金、劳动和设备对一些需求度强烈的公共服务进行自愿供给，农民自愿供给的意愿普遍存在。建立完善高效的农民自愿供给机制，需要做到以下几个方面：在供给主体上，农村基层政府作为组织者，应统筹协调农民个体、村委会和其他农民组织等供给主体，多方引入农村社会资本;在制度设计上，政府应将各主体纳入统一的管理机制下，建立供给激励机制和监管机制，促使供给主体将其当前利益和长远利益结合起来进行合理有效的供给;在供给方式上，采用供给内容农民自定、政府提供必要指导的供给模式，使用方式上可以对一些可排他的项目实施收费制度，摆脱农村公共服务使用的“公地悲剧”困境。

4.4 转变乡镇政府行政理念，建立有效权力制约机制

转变农村基层政府行政理念是转变政府职能的关键，是提高公共服务供给水平的要求。首先，要加强乡镇政府公职人员对于转变行政理念的学习，树立服务型政府的理念，提升自身的素质和服务能力，对农民的需求要有充分的尊重和积极的回应，提高公共服务供给水平。同时，要建立并完善权力制约机制和考评激励机制。对于乡镇政府，一是要加强政务公开，自觉接受农民的监督，二是要落实追责制度，对于违背农民利益的寻租行为进行惩戒;对于村委会，可以通过成立专门的村民监督小组，对村委会加强基层民主政治建设，保证村委会能代表农民利益进行民主治理。

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