新中国70年工业管理体制的回顾与展望

梁泳梅

[摘 要] 新中国成立以来，我国工业管理体制经历了巨大变化，有力地适应和推动了工业经济的迅速发展。文章从工业经济管理与调节的手段、政府与企业的关系及权利的划分、政府经济与工业管理部门的演化与调整等方面梳理了工业管理体制在新中国成立后70年来的演进历程。中国以渐进试点的方式来推进工业管理体制的不断完善和党的核心领导始终存在并产生关键作用，是我国工业管理体制改革成功的重要经验。最后，对未来中国工业管理体制变迁的基本趋势进行了展望。

[关键词] 工业管理体制;政企关系;产业政策;央地关系;工业管理部门

[中图分类号] F423.2 [文献标识码]A  [文章编号]1673-0461（2019）09-0016-08

1949年新中国成立以来，我国的工业经济发展迅速，工业建设取得举世瞩目的成就。完整的工业体系从无到有，工业科技进步巨大，工业增加值从1952年的119.6亿元增加到2018年的30.5万亿元。工业结构也不断优化。这个过程中，工业管理体制也发生了巨大变化，并对工业的发展产生了巨大的作用。

本文所涉及的工业管理体制，主要是指宏观层面的工业管理制度与方法，包括以下几个方面：第一，工业经济管理与调节的手段，如行政手段、指令计划、市场手段;宏观经济政策、产业政策等。第二，政府与企业的关系、权利的划分等。第三，政府经济与工业管理部门的演化与调整等。工业管理体制的这种变化，本质上是中国共产党以及中国政府对于宏观经济管理认识和手段的进步，同时也是中国经济发展的一个重要推动力量。时至今日，工业管理体制仍在不断完善和适应经济发展的过程中。

一、新中国70年工业管理体制的变迁历程

（一）工业经济管理与调节手段的变化：从计划到市场

管理与调节工业经济的手段，是工业管理体制最主要的内容之一，也是新中国70年来工业管理体制变化最大的方面之一。中国的工业经济管理与调节手段，经历了从高度集中的、通过行政手段以指令性计划来对工业经济进行管理，到“计划为主、市场为辅”，到“有计划的商品经济”，到“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，再到“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的历程。期间大体可划分为以下几个阶段：

（1）从1949年到1978年的计划经济时期，对工业经济的管理主要是通过高度集中的计划来实现。计划管理包括了若干方面的内容，既包括了对工业生產的管理，也包括对物资调配、劳动力和市场物价的管理等。这里单独阐述对工业生产的管理。对于工业生产计划方案的制定分为长期和短期。长期的发展计划通常是通过编制“五年”计划来进行。例如，“一五”计划（1953—1957年）的基本任务是集中主要力量进行工业建设，建立我国社会主义工业化的初步基础，对私营工业进行社会主义改造。“一五”计划基本成功完成，工业总产值的年平均增长率达18%。党中央关于“二五”计划（1958—1962年）基本任务的建议是继续推行以重工业为中心的工业建设，巩固和扩大集体所有制和全民所有制。“三五”计划（1966—1970年）的主要任务是加强国防建设，加强基础工业建设。“四五”计划（草案）（1971—1975年）的主要任务是狠抓战备，集中力量建设大三线;狠抓钢铁、军工、基础工业和交通运输的建设。在这些长期阶段目标的基础上，政府再制定每年的生产计划目标。流程通常是由各部门先提出各部门的发展和生产目标，然后通过每年的全国计划会议，讨论并拟定年度的国民经济计划，包括工农业总产值和工农业主要产品产量等内容。生产计划确定下来后，政府以行政手段直接给企业下达生产计划指令，国营企业严格按照生产计划来进行生产和销售。当工业需要调整、产业结构需要变化时，也是通过调整计划，快速地调整产业结构和发展速度。工业生产的计划管理，不仅包括生产的数量，同时还包括对生产质量的管理。我国还制定了质量检验制度和设立了质量检验机构。

（2）从1979年至1991年是一个中间探索阶段，对工业经济管理与调节的手段如何在计划和市场两者中选择、取舍和平衡进行了摸索。党的第十一届三中全会认识到“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”。从此，对计划和市场关系的探索开始加快进行。随后一个阶段中，对工业经济的管理手段从“计划经济为主、市场调节为辅”，逐步推进至“有计划的商品经济”，力图使计划手段与市场经济手段相统一。例如，对关系国计民生的重要产品，仍由国家统一计划生产、确定价格并统一调配;其余产品则由企业根据市场状况自行生产与销售。

（3）从1992年至今，对工业经济的管理开始逐渐、全面转向通过市场来起决定性作用。1993年党的十四届三中全会明确指出“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，“转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系”。党的十八届三中全会更是提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在此阶段，工业经济管理机制更多地是依靠市场的决定性作用，政府的作用不再是否定或取代市场。在这个时期，企业的市场主体地位得到确认，企业自行决定其生产活动。政府在工业经济管理方面的职能，转变为如何更好地建立公平开放透明的市场规则、如何加强对市场活动的监管以及如何更好地推进国有企业的改革，使其更具市场竞争力与活力。

（二）工业经济所有制的管理

对工业经济所有制的管理，对国有企业、集体企业、私营企业的准入、调整和管理，是中国工业管理体制的重要内容。对工业经济所有制的管理也与中国经济制度的探索一样，经历了从“单一公有制”到“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的历程。大体可划分为以下几个阶段：

（1）从1949年至1978年，工业经济所有制的管理是以建立单一公有制、发展国有企业为主要目的。新中国建立后，政府便开始着手进行公私合营和资本主义工业的社会主义改造。1949—1954年基本上是个别企业的公私合营;从1954年开始进行全行业公私合营，有计划地扩展国家资本主义高级形式;到1956年3月末，除西藏等少数民族地区外，全国资本主义工商业基本上实现了全行业公私合营;1956年初，全国原有资本主义工业88 000余户，到年底已有99%实现了社会主义改造。这种单一的公有制（基本上是国营经济）状态，一直持续到了1978年。

（2）从1979年至1996年，在对工业经济所有制的管理上，以国营经济和集体经济作为基本的经济形式，同时也把个体经济、私营经济、中外合资合作经济、外商独资经济等作为必要的有益的补充。

（3）从1997年至今，在对工业经济所有制的管理上，对应于“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”的认识，不仅国有工业企业、集体工业企业、股份制工业企业，还包括私营工业企业也得到了鼓励发展。对于非公有的工业企业，政府也“毫不动摇鼓励、支持、引导”。到2017年，规模以上工业企业中，按总资产来衡量，内资企业占80.7%，港、澳、台商投资企业占8.3%，外商投资企业占10.9%; 而在内资企业中，有限责任公司占了47.0%，私营企业占26.8%，股份有限公司占18.4%，国有企业占7.0%，集体企业占0.1%。

（三）对劳动力和工资的管理

对劳动力和工资的管理，就业人员在工业企业的进入与退出、工资水平是由企业来决定还是由政府决定，在新中国70年的工业管理体制历程中同样也经历了很大改变。

（1）1949年到1978年的计划经济阶段中，劳动力就业管理制度实行的是国家对所有城镇劳动力统包统配，使用指令性计划安排城镇劳动力到企业就业。而且劳动力就业采用了固定工的方式，企业在招工和辞退员工方面几乎都没有自主权。在这期间，对劳动招工数量的控制在中央高度集中和地方有一定自主权之间有所反复。1958年，鉴于生产建设规模的快速扩大，中央一度放松了对招收新工人的审批管理，将劳动力的招收、调剂等工作下放至各省、市、自治区，这很快就导致全国职工队伍急剧膨胀，据统计，1958年全国工业和建筑企业新增的职工人数是原有职工总数的两倍，其中一半以上是从农村招收的。为了控制职工队伍急剧增长，中央再次将招收新职工的权限上收，从1959年开始各地的劳动计划都须报中央批准。1964年，中央改进了劳动工资计划和劳动力的管理制度，精简管理机构。对于工资计划，国家只控制工资总额和固定职工的年末人数。在工资总额指标以内，临时职工的人数由各部门和各地方自行安排。1969年1月，中央收回劳动力管理权，各部门各地方都不许突破国家规定的劳动计划。

在工资管理方面，也是从1954年开始集中到中央政府劳动部手中。1956年进行全国工资制度改革，取消工资分制度和物价津贴制度，实行直接用货币规定工资标准的制度;改进企业职员和工程技术人员的工资制度，按职务规定统一工资标准。1958年10月，进一步废除了计件工资制。

（2）1979年至1991年，对劳动力的统包统配逐步取消，企业获得一定的自主用工权利，但仍需要遵循国家的劳动计划指标。从1980年开始，逐步允许城镇劳动力在一定范围内流动，逐步推行公开招工、择优录用的办法。城镇劳动力由国家统包的方法被打破，实行在国家统筹规划下，劳动部门介绍就业、自愿组织就业和自谋职业相结合的方针;并在接下来的几年中，依靠大力发展合作社、集体所有制厂和扶持个体经济适当发展来吸纳更多劳动力。从1986年开始，政府逐步把招工的权利下放给国有企事业单位，开始允许劳动者与企业之间进行双向选择。同时废除固定工制度，实行劳动合同制。

在工資的管理上，国家对国有工业企业仍然有劳动工资指令性计划的调节。但是，也开始从1980年在国营企业中推行计件工资，以提高劳动效率。

（3）从1992年至今，劳动力的就业逐步实现完全由市场机制来决定，企业用工形式也从多样化向统一规范转变。在此阶段，国家对劳动力的管理主要集中在构建劳动关系的法规与制度、处理劳动争议等方面。例如，1995年实施了《中华人民共和国劳动法》规定了劳动者享有获取劳动报酬、休息休假、获得劳动安全卫生保护、接受职业技能培训、享受社会保险和福利等权利。

在工资管理上，基本上采取市场决定与政府监管相结合的管理方式。政府的管理主要体现在两个方面：第一，对国有企业的工资总额进行监管。1993年的工资改革要求工资总额与经济效益相联系，企业工资总额的增长幅度低于经济效益增长幅度，职工实际平均工资增长幅度低于劳动生产率增长幅度;2018年则在工资和效益的联动机制上，要求分类研究工资效益联动指标。对于非国有企业的工资管理，主要体现在最低工资的确定和调整上。第二，对国有企业的内部薪酬进行监管。例如，2009年对中央企业的内部工资差距进行规范，要求高管薪酬增长须与职工工资增长相协调。在政府进行工资总额监管的基础上，企业在内部薪酬分配的自主权不断增大。

（四）对价格和物资的管理

对市场物价的管理也是工业管理体制的一个基础方面，新中国70年来经历了从普通管理到严格管制再到放开的过程，工业产品的价格也经历了从市场形成到计划安排再到市场形成的转变。当对市场物价进行严格管制的时候，价格就很难发挥产品供求信号的引导作用，因此物资的流动也难由市场推动，通常需要由国家进行调配。

（1）从1949年到1952年的国民经济恢复时期，工业价格主要由市场形成，这个时期对市场物价的管理主要是管理通货膨胀，打击投机倒把。

（2）从1953年到1978年的计划经济时期，工业产品价格迅速转变为由计划决定。生产资料被划分为统配物资、部管物资、地方管理物资（三类物资）。统配物资由国家统一分配，1957年有231种物资被纳入计划管理体系，由国家统一分配;部管物资由中央各主管部门统一分配，1957年有301种;三类物资则大多可通过商业渠道获得。随后，以生活资料为主的轻工业品也逐步由国家收购和统一分配。商品价格由中央或者地方计划决定。另外，在这个阶段，打击黑市的投机倒把活动也一直是政府对市场物价管理的重要内容之一，因为商品的计划价格与由供求关系决定的市场价格之间存在差异，而大多数产品又存在供应不足的情况，所以投机倒把活动一直存在。

（3）从1979年到1991年，商品的定价由计划确定向市场确定过渡。1982年开始对工业品中的小商品逐步分批放开价格。1984年积极推动价格改革，对重工业产品在计划内的部分仍然实行计划价格，另一部分如企业留成的、计划外超产的产品则允许企业自销，给予企业一定的自主定价权，由市场决定价格，由此形成了重工业品的价格双轨制。1985年开始，对轻工业品的价格逐步放开，由企业自行定价。1988年开始，逐步缩小重工业品的计划价格和市场价格的差距，逐步取消价格双轨制。

（4）从1992年至今，正式确定市场定价机制。从1992年开始大范围取消价格管制。大部分的重工业产品也实现由企业定价，完成了价格的“并轨”。2001年进一步放开商品和服务的定价，由国家定价的项目只剩下13种，由市场定价的商品占全部商品的比重超过90%，市场经济体系基本建立起来。[1]社会主义市场经济建立后，政府部门对价格管理的重点转向以下几个方面：第一，完善法制建设，建立以《中华人民共和国价格法》为核心的价格法律体系，建设社会信用体系。第二，深化垄断行业价格改革，例如推进电力市场交易，推动非居民用天然气价格市场化改革，扩大铁路货运市场调节价范围等。

（五）产业政策的选择：从重工业为主到优化现代产业体系

产业政策是工业管理体制的重要内容，产业政策的支持和引导方向对国家的工业结构有举足轻重的作用。新中国70年来的产业政策经历了以重工业为主到大力发展轻工业、促进产业结构均衡再到优化现代产业体系的过程。

（1）從1949年至1978年的计划经济时期，产业政策最突出的特点是优先发展重工业。1953年的《过渡时期的总路线》就明确指出要“首先集中主要力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代化的基础”。重工业中又尤其重视钢铁业的发展，甚至提出了“以钢为纲”的口号。从1958年开始的“大跃进”时期，主要资源与劳动力都投入到大炼钢铁的运动中，导致国民经济比例严重失衡。从1960年开始，中央不得不对产业政策进行调整，适当降低重工业发展速度，加强农业和轻工业的发展;在人、物、财力分配上，将优先次序调整为农业、轻工业和手工业、重工业;努力增产日用品和农业生产资料。在重工业内部，逐步加强采掘和采伐工业，使重工业的生产适合支援农业、轻工业和国防。从1970年开始，受以战备为中心的战略影响，“四五”时期再次强调建设重工业，狠抓钢铁、军工、基础工业和交通运输，导致国民经济主要比例再次出现失调。

（2）从1979年到1991年的经济转型时期，产业政策的主要任务是对失衡的产业结构进行全面调整。在工业方面，“六五”时期主要是大力发展以轻纺为代表的轻工业，加强煤炭、石油、电力、交通运输和建筑材料工业等国民经济中的这些薄弱环节。1982年“十二大”将能源、邮电通讯和交通运输三大产业作为战略重点产业来发展。“七五”计划中产业结构的调整方向是着重改善轻工业和重工业各自的内部结构，加快能源、原材料工业的发展，同时适当控制一般加工工业生产的增长，使两者的比例关系逐步趋向协调。1987年在第十三次全国代表大会的报告上明确提出了要依靠国家制定正确的产业政策来实现产业结构合理化。在1989年《国务院关于当前产业政策要点的决定》中，生产领域重点支持的工业产业是轻工、纺织业、基础设施和基础工业，机械电子工业，高技术产业等。

（3）从1992年至今，随着社会主义市场经济的建立，产业政策在工业管理体制中的作用越来越重要，产业政策体系也越来越丰富，形成了包括顶层纲领规划、具体产业发展规划、产业结构调整指导目录、市场准入负面清单等在内的一体化产业政策体系。该阶段产业政策的重点是发展高新技术产业和优化现代产业体系。“八五”计划提出将发展电子工业放在突出位置，拟使之成为促进整个国民经济现代化的带头产业;“九五”计划提出在工业方面重点加强能源、交通、通信，振兴以机械工业、电子工业为代表的支柱产业，调整提高轻纺工业。“十五”计划提出重点强化对传统产业的改造升级，进一步发挥劳动密集型产业的比较优势;积极发展高新技术产业和新兴产业;加速发展信息产业，以信息化带动工业化。“十一五”规划提出加快发展高技术产业、振兴装备制造业、优化发展能源工业、调整原材料工业结构和布局、提升轻纺工业水平、积极推进信息化。“十二五”规划提出发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系，着力点在改造提升制造业、培育发展战略性新兴产业。“十三五”规划提出构建创新能力强、品质服务优、协作紧密、环境友好的现代产业新体系，实施制造强国战略，支持战略性新兴产业发展。党的十九大报告进一步提出“建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”。

（六）中央与地方工业管理的权限划分

中央与地方对工业管理权限的划分，经历了一个从高度集中到放权的过程。大体可划分为以下几个阶段：

（1）从1949年至1953年，中央与地方的关系主要体现在大区制上，中央与省之间，设有东北、华北、西北、华东、中南、西南6个行政大区，大区设人民政府或军政委员会，有权代表中央政府处理所辖地方的国民经济恢复工作。

（2）从1954年至1978年的计划经济时期，中央与地方工业管理权限的特征是以高度集中为主，但是在集中的基础上也经历了管理权限适度下放和再次上收的多次反复。

1954年6月，为了进一步加强中央集中统一的领导，撤销了大区一级行政机构，原来由大区直接管理的国营企业改由中央政府直接管理。1956年开始出现了一次长达3年的管理权限下放的尝试。1956年5月，全国体制会议调整了中央集权过多的现象，重新划分了中央和地方的管理职权，明确规定地方有一定的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权;关系到整个国民经济而带全局性的、关键性的企业，由中央管理;其他企业和事业则尽可能交地方管理。1958年4月，中央继续进行工业企业的下放，总原则是各工业部门及部分非工业部门管理的企业，除了一些重要、特殊的企业仍归中央继续管理外，其余企业原则上一律下放给地方管理。6月又制定了更具体的办法，把80%的中央各部门所属企事业单位下放给了地方管理。9月进一步改进计划管理体制，要求实行统一计划、分级管理、加强协作、共同负责的原则，强调扩大地方的管理权限，使地方在完成国家规定任务的条件下，可对本地区的工农业生产指标进行调整、统筹安排本地区内的建设项目和投资、自行支配本地区的超收分成和支出结余资金。1959年后，管理权转向再度集中于中央，中央收回了民航、煤矿、石油地质勘探等行业的企业管理权。1962年3月发出关于严禁各地进行计划外工程的通知。1962年5月国家经委再次要求实行集中统一、全面管理，不仅管一、二类物资，也管三类物资。从1964年开始，中央再次尝试下放管理权，开始改革计划管理体制。原则改变为“统一领导、分级管理”“大权独揽、小权分散”。中央各部直属企、事业的各项计划指标由中央主管部安排。地方管理的企、事业单位的计划指标由省、市、自治区根据中央精神和当地的实际情况统筹安排。1965年继续在基建计划、物资使用方面给地方下放权力。1966年中央下放了农业机械制造的管理权限，凡是地方能搞的，都由地方搞;地方不能搞的，要帮助地方搞。1969年1月，为了克服经济困难，中央再次收回管理体制的大权，将经济管理大权集中到中央、中央局和省委三级。并在随后两年内进一步集中到中央和中央局。1970年，为了实现“一般轻工业由省、自治区自给”的目标，中央再次将大部分工业企业下放给地方，在很短时间内将2 400多个直属企业、事业和建设单位下放给省、市、自治区管理，有的又从省下放给市、县管理。但以行政手段为主管理企业的办法并未改变。为了适应把大部分企业、事业单位下放到地方管理的需要，中央在1971年开始实行财政收支包干的制度，即“定收定支，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定”的体制，相应地扩大地方财政收支范围，调动地方增收节支的积极性。1972年，在改革工商税制的时候，中央再次把一部分管理权限下放给地方，使地方有权对当地的新兴工业、“五小”企业、社队企业等确定征税或免税。

在计划经济体制下，中央权力的高度集中是计划能够在全国层面有力执行的重要组织保证，因此，工业管理权限集中于中央是该时期的主基调。但中央政府常常无法对全国方方面面、纷繁复杂的经济情况做到全面了解，制定的计划又经常无法很好地适应经济规律，这又从客观上产生了对地方放权的要求。当地方政府获得相应的管理权限后，虽然产生了较大的积极性，但是整体宏观经济上实行的计划经济（尤其是物资的统一调配）又使得地方一旦突破计划进行生产后，很容易导致经济出现波动和问题，从而使得对地方管理权限的下放只能局限在一个很小的领域内。

（3）从1979年至今，地方对工业管理的自主权明显扩大，同时中央和地方开始建立事权与财权相统一的制度。1993年党的十四届三中全会明确提出要“合理划分中央和地方的经济管理权限，调动中央和地方两个积极性”。2003年党的十六届三中全会进一步提出“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。属于全国性和跨省的事务，由中央管理……属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理……属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。”2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要建立事权和支出责任相适应的制度;将关系全国统一市场的规则和管理等作为中央事权，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，区域性公共服务作为地方事权，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。并提出要最大限度减少中央政府对微观事务的管理。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，要科学设置中央和地方事权，理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性，中央加强宏观事务管理，地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务，合理设置和配置各层级机构及其职能。理顺和明确权责关系，属于中央事权、由中央负责的事项，中央设立垂直机构实行规范管理，健全垂直管理机构和地方协作配合机制。属于中央和地方协同管理、需要地方负责的事项，实行分级管理，中央加强指导、协调、监督。

（七）政府与企业的关系及权利划分

政府与企业的关系及权利在这70年内经历了非常大的变化。企业从位于政府的从属单位逐渐发展成为独立自主的市场主体，这是工业管理体制大变革的重要体现。

（1）1949年至1978年，从建立了国营企业开始，政府与企业关系的基本特征是决定生产的权利高度集中在政府手中。在计划经济时期，生产的决定权主要是由政府来掌握，但是，为了激发企业的积极性，政府也在尝试着在小范围内给予企业一定的自主权。

1952年，国有工业企业进行生产改革，推行经济核算制，开始实行计划管理。由政务院财政经济委员会制定国营工业生产控制数字，并责成中央各工业部及各大行政区工业部，根据此数字，分配给所属各企业。对于私营企业，也要求其遵照执行政府所制定的某些重要商品的产销计划。①1953—1954年，对私营工业进行了社会主义改造，将原来的私营工业企业也纳入政府的计划管理之中。在生产权利集中于政府的基础上，不断尝试在不同程度上给予企业自主经营权利，采取的主要方式是给企业一定的利润留成以激发企业的积极性。例如，1958年开始，在国营企业中实行利润留成制度。企业留成比例以主管部门为单位计算。主管部门可在本系统企业留成所得总额的范围内，自行确定各企业的留成比例，并可提取部分利润进行集中掌握和调剂使用。1965年，政府在财务管理方面给予国营工业、交通企业一定的权利：将技术组织措施费、零星固定资产购置费、劳动安全保护措施费中的一部分划分给企业，由企业自己掌握使用。企业可在完成国家计划后提取一定比例的资金。1978年，开始对国营企业试行企业基金制度，根据企业完成计划指标的情况来提取企业基金，用于举办职工集体福利事业。

（2）从1979年至1992年，国有工业企业的自主权不断扩大。1979年开始对国有工业企业实行“放权让利”，给予企业管理层一定的自主生产、自主招收劳动力的权利。“让利”主要是指利润留成。先是1981年实行“利润包干制”，即企业按核定利润目标向国家承包，超过的部分为企业留用。后来为了减小政府与企业在分配利润留成上的随意性，1983年又开始对国营大中型企业实行两步走的“利改税”，先是对有盈利的国营企业征收所得税，然后将国营企业原来上交国家的财政收入改为分别按11个税种交税，税后利润全归企业留用。1986年，开始按照“包死基数，保证上交、超收自留、欠收自补”的原则对国有工业企业推行承包经营责任制。可见，到这个阶段，企业已经获得了较大的生产经营自主权。

（3）从1993年至今，政府与企业的关系基本是朝着“产权清晰、权责明确、政企分开”的方向来推进的。从产权关系上看，企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权;从生产经营的权利上看，企业按照市场需求组织生产经营，政府不直接干预企业的生产经营活动。政府从“管企业”为主向“管资本”为主转变，主要是“促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失”。

（八）政府工业管理部门的演化

新中国政府工业管理部门的演化，主要是伴随着管理的定位、手段的变化以及管理内容的增减而发生变化的，新中国70年来经历了一个从简单到不断庞大、再到不断精减的过程。

（1）从1949年到1952年的国民经济恢复时期，由于新中国刚成立，对工业的管理还处于摸索阶段，工业管理的主要任务是工业经济的社会主义改造与国有化，管理内容相对来说比较统一与大而化之，因此，工业管理部门较为简单与小型。这期间，最重要的工业管理部门是1952年成立的国家计划委员会，主要任务是编制年度的和长期的生产、基本建设、事业、财务等各个方面的计划，并检查计划的情况。

（2）从1953年到1978年的计划经济时期，由于要对工业经济进行高度集中统一的、指令式的计划管理，而工业内部不同的行业部门性质差异较大，導致该时期的工业管理部门不断扩大，国务院不断设立新的工业管理部门对不同的产业分别进行生产建设的管理。在总体计划制定方面，1956年增设了国家经济委员会，由其负责年度计划草案，国家计划委员会则主要负责中长期经济发展计划的编制。在对工业具体部门的管理方面，1954年为更好地实现国家对私营工业的业务管理，中央成立了地方工业部②，但是因为私营工业行业众多，管不过来，随后又成立了第三机械工业部，负责对私营工业的管理。1963年9月，将兵器工业、造船工业从第三工业部分出来，分别成立第五机械工业部和第六机械工业部。同年，还成立了第四机械工业部，主要是对无线电工业的建设进行统筹规划。1963年3月全国烟草工业统一由轻工业部管理，并成立中国烟草总公司。1964年11月，为了加速导弹工业的发展，成立第七机械工业部，统一管理导弹工业的科研、设计、试制、生产和基本建设工作。1965年2月成立第二轻工业部，撤销中央手工业管理总局，并将原轻工业部改为第一轻工业部。1973年，调整了国防工业领导体制。军委国防工业领导小组被撤销，国务院国防工业办公室成立，第三、四、五、六机械工业部由军口领导改为由国务院直接领导。

除了负责具体产业的工业管理部门之外，为了实现中央对工业的集中统一管理，还须加强物资统一分配、生产计划管理以及价格调控管理的工作，于是设立了各种与之相匹配的经济管理部门。例如，在物资管理方面，1963年在国家经委内设立物资管理总局，设立全国物价委员会。1964年，国家物资管理总局改为物资管理部，与各省、自治区、直辖市物资厅建立领导关系，实行资金、物资、人员垂直管理。在基本建设方面，1965年成立国家基本建设委员会，并将建筑工程部门分为建筑工程部与建筑材料工业部。

（3）从1979年至今，随着市场经济逐步建立，工业管理部门的职能也发生了很大转变，国务院进行了多次行政体制改革，相关的工业管理机构也不断调整。总的趋势是朝着简政放权、推动政府机构职能转型、优化政府的机构设置和职能配置的方向进行。

1982年行政机构改革主要是精干领导班子、精简机构，例如撤销了包括第六机械部在内的多个部委，重组了国家经济委员会，成立国家经济体制改革委员会。1988年淡化了经济管理部门的微观管理职能，合并裁减了专业管理部门，涉及到的国务院机构包括计委、经委、机械委、电子部、航天部、石油部、煤炭部、核工业部、劳动人事部等多个部委。1993年，围绕建立社会主义市场经济体制的目标，以政企分开为中心，大幅压缩甚至撤销了包括能源部、机械电子工业部、航空航天工业部、轻工业部、纺织工业部等在内的工业专业经济部门，对这些专业经济部门，或者是改为经济实体，或者是改为行业总协会，或者是新设精干的行政部门。1998年，进一步精简了工业经济部门，将煤炭、冶金、机械等9个工业部先改成由国家经贸委管理的国家局，至2000年则全部撤销。把电子部与邮电部合并成立信息产业部。2003年，成立了国务院国有资产监督管理委员会，把国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，进一步推进政企分开，政府部门不再承担直接管理国有企业的职能。2008年、2013年的改革则继续围绕转变政府职能这个核心，探索建立大部门体制。2008年组建了工业和信息化部，主要负责拟订实施行业规划、产业政策和标准;监测工业行业日常运行;推动重大技术装备发展和自主创新;管理通信业;指导推进信息化建设;协调维护国家信息安全等。2018年改革则以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，涉及工业管理相关的机构调整包括组建国家市场监督管理总局。

二、新中国70年工业管理体制的重要经验

新中国70年来工业管理体制的变革，促进了工业经济的快速发展。工业管理体制改革取得成功的最大经验有两点。第一，是中国共产党的领导始终存在并对工业管理体制产生深刻影响，这一点既是经验，也是中国区别于其它国家工业管理体制变化历程的最突出特点。第二，是我们选择了以渐进、试点的方式来推进工业管理体制的改革，既保持了工业经济的稳定，又实现了管理体制的优化。

（一）党的核心领导始终存在并对工业管理体制产生核心作用

中国共产党尤其是党中央的核心领导作用，是我国工业管理体制不断完善的最关键因素之一。新中国70年来的工业管理体制变革，党的领导作用始终存在，并从以下几个方面产生深远影响：

第一，确保了工业管理体制能够按照一个内在统一的发展方向始终向前推进。我们党在建国之初，就确定了把中国建立成工业强国的长期目标。由于中国共产党的领导始终存在，因此这个大目标始终得到认可和不断的向前推进。要实现这个长期目标，在不同的阶段需要实行不同的战略，因此，工业管理体制也在根据不同的情况进行改革。虽然党的中央领导集体也在经历替换，但是由于党的基本路线等具有的长期一致性，使得党中央的各代领导集体都能够保持对长期发展目标的认可。从而使得几十年的工业管理体制能够有稳定的、坚实的政治保证;使得工业管理体制改革也能够一以贯之地朝内在统一的发展方向始终向前推进;使得工业管理体制在改革的不同阶段中，保持政策的一贯性和延续性，保持较为稳定的制度框架。

第二，确保了工业管理体制的改革能够按照一定的节奏有序进行。由于共产黨在长期和中期工业发展目标上的一致性，使得工业管理体制的改革能够在长期的框架下按照一定的节奏和步骤来有序进行，不必担心由于政府的任期等问题而使改革中断，因此既不必急于求成，也不容易产生改革的反复摇摆和倒退。例如，在对价格管理制度的改革上，在由计划向市场过渡的过程中，按照生活资料价格到生产资料价格、从轻工业品价格到重工业品价格的步骤来推进。虽然在这个过程中，遇到了一些困难和阻碍，如价格闯关的失败，价格双轨制实行过程中产生的种种问题，但这些都没有影响改革的继续推进。

第三，确保了工业管理体制改革的高效性。由于共产党所具有的强大组织动员能力，使得改革的措施能够有效推行下去。共产党代表了中国最广大人民的根本利益，这使其在推进工业管理体制改革的过程中，在面对利益调整与利益重组时，能够果断处置利益纠结，有效破除妨碍发展的利益固化障碍。由于党中央所享有的高度权威性，使得党对改革路径和方案所进行的顶层设计能够被广泛接受，对重大问题和重大决策的决定具有很高的效率。

（二）以渐进、试点的方式来推进工业管理体制的不断完善

从我国工业管理体制变迁的历程来看，新中国70年来的变化是非常大，但是这种变化是以渐进的、“摸着石头过河”的方式来不断积累下来的。我国工业管理体制最大的变化始于1978年改革开放之际。但是，这种变化并不是一蹴而就，一夜之间就完成的。在1978年之前就进行了多次的改革尝试，之后也经历了多个阶段而且每个阶段都有不同的改革侧重点。每个阶段内部也都是为了适应实际情况的发展而通过多次的小调整不断试行来推进的。例如，对依靠市场作为管理和调节手段的变化，早在20世纪六七十年代的时候就开始了思想上的准备和在某些行业和领域的小范围尝试。关于如何在计划和市场两者中选择、取舍和平衡，从1979年开始也经过了十几年的中间探索阶段。在1992年做出建立市场经济体制的决定后，还经历了长期的探索，例如党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，都是不断探索和逐步推进的表现。

坚持试点的方式也是工业管理体制改革取得成功的重要原因。工业管理体制各个方面的变革，都基本遵循了这样一种路径：为了解决现实中出现的新问题和新情况，先在小范围的领域进行试点实验，或者是在某些具体行业，或者是在某些地区先行先试。在总结了成功经验和教训后，再根据条件的变化不断地把这种试点模式推广和扩大到全国范围和全领域。例如，对价格的管理就是个通过试点方式来推进的样本。在商品的定价由计划确定向市场确定过渡的过程中，先是从轻工业品中的小商品逐步分批放开，再推广到重工业产品。这种试点的方式，有利于在把负面和不可控影响控制在最小范围内的前提下，以最快的速度来积累经验。

三、工业管理体制变迁的基本趋势

目前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，工业管理体制也需要持续进行改革以适应新发展阶段的要求，更好地推动工业经济发展。近期内，工业管理体制的变迁离不开政府与企业的边界进一步明晰、要素价格进一步市场化、从管企业为主到更好地管资本为主等内涵。

（一）政府与企业的边界进一步明晰，政府进一步简政放权，减少微观管理事务和具体审批事项

政府与企业的关系将进一步深度调整，政府与企业的边界进一步明晰，投资更加自由化。党的十九大报告明确提出，要“全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入”。当前，我国的清单管理制度还存在一定的“碎片化”，不同地区的权责清单在模式、覆盖范围、权力细分标准等方面不统一，上下级政府部门在清单制定中缺乏协调从而导致事权划分不清晰等问题（王湘军、李雪茹，2019）[2]，是未来管理制度建设的着力点。未来，政府会更聚焦于优化营商环境，激发企业的活力，包括继续推进简政放权、放管结合、优化服务改革，创新和完善事中事后监管，提高政府服务效能等。例如，李克强总理在2018年的全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议中指出，5年内企业开办时间将压缩到5个工作日内、工程建设项目全流程审批时间和进出口通关时间均压减一半，实行全国统一市场准入负面清单制度。

（二）要素价格的市场化改革持续推进，要素市场化配置进一步完善，政府对资源配置的直接干預进一步减少

未来会从广度和深度上进一步推进市场化改革，尤其是要素价格的市场化改革，进一步深化资源性产品、垄断行业、适宜由市场配置的公共资源等领域要素价格形成机制改革。

对于资源性的以及适宜由市场配置的公共资源，加快整合各类公共资源交易平台，通过市场机制来进行资源的配置，使其更高效。例如，推进城镇供水价格改革，建立城镇供水动态调价机制，进一步拉大特种用水与非居民用水的价差。逐步完善电力市场运行机制，创新交易方式，有序放开发用电计划，建立“基准电价+浮动机制”的市场化价格形成机制。理顺天然气价格机制等。

（三）对国有资产的监督从以管企业为主向以管资本为主转变，国有资产管理体制更一步完善

党的十九大报告明确指出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。

改组组建国有资本投资公司和国有资本运营公司，是完善国有资产管理体制的重要内容，也是改革国有资本授权经营体制的重要途径。国有资本投资公司和国有资本运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。其中，国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标;国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标。至2019年1月，已经有3批共21家中央企业被确定为国有资本投资公司的试点企业，国有资本投资运营公司试点达到了132家。国有资本投资公司和运营公司的试点改革将会进一步推进。未来还会加大授权放权力度，开展落实董事会职权、推行职业经理人制度等多项改革。

建立和完善国有企业资产负债约束机制，是推动国有资本做强做优做大的重要保障。通过全面覆盖与分类管理相结合的原则，将所有行业、所有类型国有企业均纳入资产负债约束管理体制中，根据不同行业资产负债特征，分行业设置国有企业资产负债约束指标标准并进行动态调整，完善国有企业资产负债的自我约束机制和外部约束机制，也是国有资产管理体制的重要方向[3]。

[注 释]

① 参见1950年12月政务院第六十五次政务会议通过的《私营企业暂行条例》。

② 地方工业部于1956年5月撤销。

[参考文献]

[1]武力，肖翔.略论新中国60年商品价格形成机制的演变[J].财贸经济，2009（9）：47-58，88，134-135.

[2]王湘军，李雪茹.从“碎片化”到“整体化”：清单管理制度健全路径探论[J].行政论坛，2019，26（2）：48-57.

[3]房维中.中华人民共和国经济大事记（1949-1980年）[M].北京：中国社会科学出版社，1984.

Abstract： China's industrial management system has undergone tremendous changes in the past 70 years， and has effectively adapted to and promoted the rapid development of the industrial economy. This paper analyzes the evolution of industrial management system during the 70 years since the founding of People's Republic of China from the aspects of industrial economic management and regulation， the relationship between government and enterprises， the distribution of power， and the evolution and adjustment in the government departments of economy and industrial management. The important experiences of the success of the reform of China's industrial management are to promote the continuous improvement of the industrial management system in a gradual and pilot manner， adhere to the core leadership of the Communist Party of China， and let the CPC play a key role. Finally， the basic trend of the future industrial management system changes in China is forecasted.

Key words： industrial management system; governmententerprise relationship; industrial policy; central government and local government relations; industrial management departments

（责任编辑：张积慧）