钱塘绿道建设管理一体化刍议

■ 吴 伟

2017年11月，杭州市提出以235公里钱塘江为主轴，突出市域1.66万平方公里“一张图”，实施“拥江发展”战略。建设钱塘绿道有利于生态保护，高水平打造生态景观带，有利于构建钱塘江流域生态系统和钱塘江流域水生态修复；有利于人文景观开发，高水平打造魅力文化带。同时，能够发展绿道经济，打造高水平现代产业带，串联旅游资源，带动旅游业发展，增加临近土地的价值，提供新的就业机会。

一、钱塘绿道建设管理现状

杭州市发布的《钱塘江绿道与公共空间规划建设导则》，定义钱塘绿道为一种线形绿色开敞空间，通常沿着河滨、溪谷、山脊、风景道路等自然和人工廊道建立，内设可供行人和骑车者进入的景观游憩线路，连接主要的公园、自然保护区、风景名胜区、历史古迹和城乡居住区等。

钱塘江绿道系统由绿道主线、绿道支线和绿道延伸线构成。绿道主线：钱塘江、富春江、新安江、千岛湖沿岸的绿道。绿道支线：运河、湘湖、浦阳江、渌渚江、壶源溪、分水江、兰江、寿昌江等重要支流沿岸的绿道以及富春江江中洲岛环线绿道、开发区环线绿道。绿道延伸线：《杭州市拥江发展行动规划》范围内的其他绿道。

钱塘江沿线绿道总称为钱塘绿道。根据不同段落暂定了各分段的二级名称，主城段（大江东-长安沙）称为之江绿道；富阳和桐庐段称为富春绿道；建德段称为新安绿道；淳安段称为千岛湖绿道。

绿道的建设管理存在以下问题：

（一）多主体建设、多部门管理

由于认识不统一，执行不到位，对绿道管理与养护的职能存在部门交叉、令出多口的情况。由于对绿道功能定位模糊，导致各部门往往根据自身行业管理的角度对绿道的用地、建设、管理等都有不同的理解和安排。

另外，绿道建设、管养和运维分属于不同部门，多个主体，权责不明，导致出现监管盲区。未出台绿道管理办法或相关实施方案以明确各部门具体职责，职责不清。

（二）绿道贯通性与可达性有待提升

钱塘江沿岸部分区段由于腹地有限，周边存在多种涉水、涉林、涉环保问题，沿江沿绿道两侧空间管理权限不在地方政府或规划管理部门，还由于道路施工、慢行道建设不足、费用问题等原因，导致出现贯通、连接或者提升改造的瓶颈。同时，在全线贯通基础上，结合绿道公共空间、驿站及其他服务设施与交通枢纽的联系进行可达性的设计，也是个需要重点考虑的问题。

（三）建设标准与运维管理制度有待完善

钱塘绿道中对重要生态区绿道控制性要求、提升绿道建设标准指导性意见、驿站等绿道服务设施配置标准、绿道标识系统、绿道种植植物等各项标准需要不断完善。

钱塘绿道作为建设的初期阶段，各项制度建设相对欠缺，特别是涉及今后绿道运维阶段，对绿道管理机构、管理模式、违规处罚等都没有做出明确规定。并且，钱塘绿道定位、钱塘绿道公共使用制度、绿道规划、设计、建设、运维未建立一体化管理制度，管养主体、绿道设施及绿化维护、管养中的安全隐患等各项制度还需要明确。

（四）项目独立程序不到位

绿道建设提升没有独立立项，项目当前主要按照市政类项目标准进行招投标以及资质管理，很少有风景园林方面的技术人员参与。施工阶段的管理只有建设单位自管，质监、安监都没有介入，而且钱塘绿道规划审批、土地规划审批需要与多项国家政策协调。

（五）资金供给主体与经济开发力度不足

钱塘绿道是开放式的，具有公益属性。钱塘绿道当前现状是建设和运维资金完全由政府财政投入，社会资金还没有参与到绿道的建设和管理中来。虽然，拥江发展办公室出台了以奖代拨的政策，但对于建设方来说，只是杯水车薪。长远来看，绿道应该作为一种产业，具备产业导向和经济导向，必须通过绿道建设运营带动当地旅游经济。

二、钱塘绿道建设管理一体化系统及构建

（一）建立绿道管理机制体制

钱塘绿道是区域型绿道，绿道主支线及延伸线网络跨越各区县市多个行政界限，在区域与城市之间要实现无缝对接贯通，串联成网。钱塘绿道规划建设管理涉及到众多行政区域及相关管理部门，如规划、建设、国土、交通、环保、园林、市政、城管、农业、林业、水利、旅游等。钱塘绿道的建设和管理涉及不同区级或发展主体之间的协调问题，为避免出现“重建设、轻管理”的问题，应建立规划、建设、运维管理一体化的管理机制体制，需要选择合适的管理机构与体制，积极探索绿道的管理模式，形成系统、完善的绿道管理和维护的长效机制，这也是现阶段绿道管理工作的重点。

应以已有的相关法律法规为依据，以市区联动、部门协作为切入点，加强各级政府及部门之间的协调和沟通，树立相关部门对于绿道管理的统筹管理地位，构建“统一领导，分级和分工负责相结合”的区域协调管理架构。

同时，要创新投融资体制，保障绿道建管资金。坚持政府主导、市场参与的原则，将绿道建设和运营管理经费纳入市、区（县）政府部门预算，主要用于绿道的建设、设施运行管理和维修养护、绿化管养、卫生安全、绿道宣传等。前期在资金不充裕的情况下，应优先保障钱塘绿道的建设实施，保障绿道主线的贯通。

（二）建立高起点规划设计管理体系

1.明确钱塘绿道定位

钱塘绿道专项规划应当确定绿道建设目标、空间布局和建设标准，明确绿道建设实施方案。在规划中应明确绿道定位，将绿道定位为“开放空间”而非“景区”，防控后续景区追责、索赔风险。

2.强化绿道规划设计方案审批管理

钱塘绿道各属地绿道管理牵头部门应做好绿道设计方案的审查，组织落实具体区段绿道规划设计方案，确保绿道符合专项规划、建设导则以及各类规范标准的要求。规划设计方案审查可采取方案审查会的形式进行审查，由各区县市绿道主管部门组织，相应建设主管部门及相关部门参加，市拥江办负责最终审核该规划方案是否符合要求。

3.实现钱塘绿道贯通与可达

思想统一，高度认识贯通意义和重要性；多方案、多途径全面论证、解决贯通难点。钱塘绿道区段涉及用地问题建议在项目审批过程中，允许借地建绿道，或作为浙江省重点工程列入项目计划，开展项目可行性研究。技术上可采用跨越式、穿越式、对接式等多种方式提高钱塘绿道的贯通性。

建立平面接入和立体接入的多方案接入绿道方案，打破壁垒，提高钱塘绿道可达性。对于绿道附近有交通接驳及换乘功能的，建议优化绿道接入点设计，提高绿道可达性。对于绿道附近无交通接驳及换乘功能的，将地铁站点、公交站点、自行车租赁点与绿道结合设计，减少进入绿道需要的路程。形成完整的钱塘江流域公共空间体系，提高绿道使用率，激发绿道活力和可持续发展。

（三）建立高标准建设管理体系

1.明确项目立项，出台简易审批流程

当前缺乏单纯以绿道项目的立项的现状，各区县市多地绿道无以单纯绿道立项的，多以“交通项目”“景观绿化项目”“市政设施项目”“乡村道路提升工程”“各类专项整治工程”等立项。由于没有单纯绿道立项主体，缺乏相应的明确的绿道验收标准以及绿道建设程序，很多项目出现绿道施工阶段的管理只有建设单位自管，质监、安监都没有介入的情况，而以附属项目的相应的标准执行势必给绿道建设及绿道品质提升带来障碍。建议出台项目立项程序，出台建议审批流程。

2.加强资质管理与竣工验收及档案管理

绿道建设工程的设计、施工、监理应当符合国家和本市有关设计、施工、监理的技术标准和规范，并由具备相应资质的单位承担。绿道设计、施工管理都需要有较高水准的单位承担，建议形成供应商名录，并酌情采用邀请招标的方式选择设计、施工单位。

绿道建设项目竣工后，应当按照有关规定进行验收；未经验收或者经验收不合格的，不得交付使用。绿道建设单位在建设过程中应当建立规范完整的工程档案，工程竣工后，绿道养护应实行政府监管和市场化、专业化服务相结合的方式。

（四）建立高水平运维管理体系

提倡绿道管养单位采取可以将绿道管养中的绿化、市政、保洁、巡防、安保等专业服务整体打包的五位一体管养模式。通过公开招标将一个或者多个标段委托给一个单位进行综合养护，也可以通过公开招标分别委托给不同的单位承担。绿道建管一体化还是建管分离应区分对待，不管是分散式还是集中式，关键是看标准、定标准，统分结合。

在保证绿道日常正常开展管养基础上，管理部门应对绿道本身及相关资源进行整合，开拓思维，积极探索创新，合理构建和规范市场化运作模式，实现绿道经济效益、生态效益、社会效益的最佳结合，实现钱塘绿道可持续发展。绿道首先要贯通，达到一定的长度，才能产生绿道经济。发挥绿道经济不在其本身，而在顺藤结瓜的节点上。并且绿道连接农业，还可以发展绿道种植经济，连接旅游景点，共促旅游经济发展。

在运营管养阶段，制定出台绿道建设的优惠政策，发挥政府资金的杠杆作用，建立多元化、多途径的绿道管理投融资机制。如利用民间资本、无偿捐助、出资命名、认建认养认管、PPP模式、特许经营、投资补助、政府购买服务、借助大项目带动作用等方式保障绿道建设、管理、运营的工作和绿道建设管理的资金投入。

同时，公众与社会支持是获取绿道建设成败的关键因素之一。通过绿道的建设将公众引入到绿道，让绿道在市民的使用中得到关注，在关注中得到保护，在保护中得到发展。