沈阳市乡村振兴规划探索

■ 高子钧 宫远山

一直以来，东北老工业基地城乡“脱臼”的二元结构突出，资源丰沃的东北乡村如今却成为制约东北经济发展的重要根源之一。沈阳工业化和城镇化起步较早、基础雄厚，同时，也伴随着城乡二元化突出、经济“剪刀差”严重的问题。承载全市域90%的空间、五分之一人口的广大乡村地区发展滞后，是城市整体发展的主要短板，主要问题是城乡发展不平衡、农业发展不充分、农民获得感不强等。乡村振兴成为新时代破解东北问题、加快沈阳发展的关键之举。

一、沈阳市乡村规划历程回顾与反思

1993年，国务院发布 《村庄和集镇规划建设管理条例》，乡村规划正式步入有法可依的阶段。随着国家对于乡村发展建设引导的不断推进，沈阳一直紧随国家政策步伐，探索着适用于自身发展的乡村规划之路。回顾沈阳市乡村规划与建设历程，大体划分为三段历程。

图1 沈阳市农村常住人口年龄构成数据分析

图2 沈阳市与其他副省级城市农民收入对比

（一）2000年～2007年，基于城市规划思维的“新农村建设”规划

党的十六届五中全会提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”要求，扎实推进社会主义新农村建设。沈阳市开展了一系列社会主义新农村建设规划。这一阶段的规划编制遵循就地城镇化的基本逻辑，以城市社区的规划模式规划乡村，引导农民集中上楼形成农村社区。这一阶段的村庄规划偏于理想化，对于乡村的原有肌理考虑不足，且较少数村庄的规划得以落地实施。

（二）2008年～2012年，以环境整治为主要目的村庄规划

2008年浙江安吉县正式提出“中国美丽乡村”计划，成为中国新时代乡村建设的鲜活标本。2008年～2012年，沈阳市在全市范围内全面推进开展村庄环境整治规划，约完成村庄规划编制370余个，占沈阳市村庄总数的三分之一。这一阶段的村庄规划以村庄环境整治为主要目的，依托村庄现状，对乡村环境建设予以改造，包括道路硬化、亮化、绿化、围墙、庭院等内容，使沈阳市乡村环境风貌得到大幅度的提升，人居环境得到有效改善。但这一阶段更关注乡村环境提升的短期效果，对于乡村发展内涵动力方面的规划引导相对较弱。

（三）2013年～2017年，初步构建市域层面乡村规划技术基础

2013年，国家发布《关于开展“美丽乡村”创建活动的意见》，全国范围内美丽乡村建设的系列行动正式展开，沈阳市从2013年起开始了新一轮乡村规划探索。在以上两阶段的基础上，进行更为深层次的探索与思考。在此期间，沈阳市结合自身乡村发展特点，加强对乡村规划的理论与实践相结合的研究，完成编制《沈阳市村庄规划编制技术导则》《沈阳市宜居乡村建设实施方案（2015-2017）》《沈阳市特色小镇总体规划》《宜居乡镇建设规划》等，初步构建了全市层面乡村规划的技术基础，同时完成了百余个宜居示范村的改造与建设，乡村环境品质得到很大的提升与优化，但乡村规划体系构建方面仍有待进一步提升。

二、沈阳市乡村振兴规划路径探索

（一）优化规划体系，建立“双向驱动”框架

基于沈阳市城乡发展不平衡的现实基础，突破传统的单一性规划体系，探索性提出构建“宏观管控、微观引导”的双向驱动路径。规划路径的推行基于“管底线、重内涵、促治理”三重核心内涵，从乡村产业、乡村空间、基础设施、文化风貌、乡村治理五大方面提出破解乡村发展问题的规划重点，整体形成“上下互动、多方联动、多维推动”的规划体系，全面构建践行乡村振兴战略的乡村规划体系大路径。

图3 乡村振兴规划思路示意图

其中，宏观层面以市域空间为主体，以城乡统筹、底线管控、战略思维为核心，构建自上而下的乡村振兴规划引导框架，着力推动城乡融合与互动，防止建设失序与供求失衡。其核心内容如下：一是结合“县镇乡村域的规划体系”理论，打破沈阳城乡二元体制结构，提出构建弹性化、动态化、网络化、层级明晰的新型城乡体系思路，构建形成“中心城-新城-镇-村”的城乡融合体系。体系从重规模转向重结构、从重目标转向重弹性，有效强化县、镇的衔接作用，形成主体功能明确、区块有机联动、资源配置优化、整体效能提升的城乡融合发展格局。二是秉承底线思维、多规合一思路，划定“三区三线”，确定生态、农业、城镇三类空间总体比例（24：64：12）以及各类空间管控边界，以此强化土地用途管制和宏观空间管制。

微观层面，则是以宏观引导框架为依据，以村庄为主体，以补短板、助发展、提品质、塑风貌、强治理五大方面为核心，建立刚性与弹性相结合、控制与引导相结合的精细化规划引导方略，引导乡村自下而上的升级与再生。刚性方面，结合国土、生态、文物保护等相关规划，严格控制村庄用地边界，拟定村庄建设相关控制指标，提出乡村基础设施配置标准，为村庄规划、建设审批提供有力依据。弹性方面，以突出自身特色为核心，结合资源禀赋，提出乡村产业发展思路以及风貌建设、文化建设等发展思路。同时，全面推行“共谋”“共建”“共管”“共评”“共享”的乡村共同缔造理念，充分调动村民主体意识，打造基建、文化、社管相结合的现代乡村治理模式。

（二）深化规划内涵，落实“精准施策”理念

由于沈阳市乡村发展具有显著的差异性，“一刀切”式发展无法将乡村振兴落实、落细。因此，笔者提出“空间分区引导、产业分类施策、设施分级配建、治理分质配置”的规划构想。

图4 农业空间布局图

图5 分区管控示意图

1.空间实行分区引导

空间上依托沈阳市空间发展差异，结合乡村经济发展水平、自然资源禀赋、空间地理区位等要素特征，划定不同类型的管控引导区域，实现分区引导。首先，以辽河为界，划定市域南北两区。北区为生态重点涵养区，重点打造“湖山田林”生态乡野的风貌格局。南区为城镇重点发展区，重点打造“山水城田”相互交融的空间格局。其次，依据生态特质、农业禀赋、人口分布、城乡关系等因子，将南北两区进一步细分，北部形成保育型乡村发展区、城乡互动型乡村发展区；南部形成以城带乡型乡村发展区、都市型乡村发展区。

2.设施实行分级配建

在农村地区，其地域形态和人口分布具有离散型、不均匀性的特点，从而加大了公共服务设施空间布局面临的“门槛-可达性”矛盾。特别是基于沈阳市南北乡村空间分布差异较大，村-村距离相差近1倍的情况下，以统一标准制定公共服务体系无法实现均等化、全覆盖。因此，提出分级引导、分类引导的规划思路。

分级引导即以城乡体系为依据，强化市的统筹功能、县的服务功能、镇的衔接功能、村的特色功能， 构建新城-镇（重点镇、一般镇）-村（中心村、一般村）的服务体系。打造形成重点镇30分钟公共服务圈；一般镇、中心村5分钟基本生活圈的社会服务网络。同时，结合“南密北疏”的村庄分布特征，辽河以北村庄分布较稀疏地区增加中心村数量，以实现相同服务半径下的设施全覆盖。

分类引导即遵从国家《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中的提出村庄类型划分基础上，结合沈阳市乡村发展的现实基础条件及资源禀赋，将1346个行政村进一步按照等级类型分类，划分为I、II、III类村庄，进而形成更为精准的网络坐标式的村庄类型划分，为明确建设时序、建设内容、指标体系、建设模式等方面提供有效依据，实现乡村规划的精细化引导。

3.产业实行分类施策

一是分层推动，构建特色涉农产业带。以沈阳市区为核心，以农业“生产、生活、生态”功能为基础，以空间特征区划为依托，打造半小时近郊休闲产业带、1小时远郊精品产业带、2小时生态涵养产业带。

图6 乡村规划事权分级推行示意图

二是分类融合，推动一二三产融合新发展。其中，以“一产+二产”，加快发展农产品精深加工，建设六大现代化农业产业园区；以“一产+三产”，加快发展乡村特色旅游业，培育田园综合体、乡村旅游特色小镇；以“物流+科技”，完善现代农业产业支撑，建设三级农产品现代流通体系。全面提升沈阳城乡产业融合共生。构建 “农业+”发展新模式。

三是分型引导，推动乡村产业全面开花。基于乡村综合评价分析，划定“综合型”“旅游型”和“农业型”三类村庄产业发展类型，形成具有地方特色的村庄产业职能布局模式，即“综合型沿道集聚，旅游型依山傍水，农业型广泛分布”，制定相应产业引导方略。引导村庄产业依特色发展。

4.治理实行分质配置

沈阳市作为东北地区最大的中心城市，拥有得天独厚的市场、政策、人口、土地等城乡发展资源条件，但由于治理、组织不力，造成农村难以衔接城市、农业难以接入市场、农民难以有序参与、土地难以有效利用的局面。

因此，沈阳市应以此为突破点，通过“政府赋权、农民赋责、市场赋能”的思路，加强市场衔接体系、农民组织体系、现代治理体系建设，破除“城乡二元结构”和“一刀切治理”格局。通过建立 “外引—内聚”和“差异-互补”的“双轮驱动”机制，推进市场下乡、服务进村、资源内聚，形成“城乡一体、功能互补、多元参与”的城乡协调发展治理体制及路径。即以市场衔接实现产业兴旺，以错位发展实现生态宜居，以制度引导实现乡风文明，以组织创新实现治理有效，以社会服务实现生活富裕。

（三）细化规划权责，搭建“上下联动”平台

建立“事权明晰”的乡村振兴推行机制。通过“市级引导、县级实施、乡村自治”的联动机制，促进“自上而下”的政府治理和“自下而上”的村庄自治良性互动，全面推进乡村规划的有效实施和乡村治理能力的现代化发展。其中，市级层面明确市级政府事权，出台户籍、土地流转、宅基地等相关政策，编制市域村庄布点规划、各类技术导则与指引。县级层面明确本区域乡村振兴基本要求，编制县域乡村建设规划、年度实施计划等。乡村单元层面，整合内部资源，针对传统村落、中心村、美丽示范村、旅游特色村庄等重点村庄编制相应村庄规划设计。同时，建立“N+X”的自治工作体系，通过“基本任务+自选任务”探索弹性的乡村建设引导路径，依托共同缔造形成新型的“自治单元、经营主体、社会组织”。