广东欠发达地区基层警务中的问题与对策研究——以A市为样本

朱 飞，丁小巍

（广东警官学院 ，广东 广州 510232）

广东省2018年GDP达到9.73万亿元，连续30年稳居全国各省市第一；2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，并要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。[1]广东省未来可期，发展前景看好。但广东经济社会发展中，区域城乡发展不平衡的问题依然存在，粤东西北地区无论在经济总量上，还是在教育、卫生、文化等公共服务资源配置上都存在明显差距。不大湾区的进一步繁荣，可能会加剧这种不平衡。广东欠发达地区经济文化发展水平相近，警务状况相似，面临的基层安全稳定问题具有共性。为落实《贯彻落实全国公安厅局长座谈会精神加强派出所基础工作二十项任务的通知》等相关文件精神，推动欠发达地区派出所建设工作，按照广东省厅《关于进一步加强和改进派出所建设工作指引》，本研究选择广东欠发达地区某地市（以下简称A市）为样本，以“加强和改进派出所建设，提升维护基层安全稳定能力”为视角展开调查研究，就基层派出所建设和警务工作状况、面临的问题、解决的方法等问题进行分析，探讨如何加强和改进广东欠发达地区派出所建设，提升维护基层安全稳定能力。

一、A市派出所建设和警务工作存在的主要问题

派出所是维护基层安全稳定的主力军，派出所的建设状况和警务状况决定了维护基层安全稳定的水平。A市出所建设和警务状况存在的主要问题大致体现在以下几个方面：

（一）警力不足，老龄化严重

1.警力不足，派出所民警年龄结构老化

A市现有警力严重不足，截至2018年8月，比上世纪90年代警力峰值减少18%，且处于超编状态，其中全市公安派出所警力仅占27%，不足600人。社会经济经过20多年的发展，正处于社会矛盾多发期，人民群众对公安机关的期望和法律法规对公安机关执法的要求都大为提升，这种局面应加强警力，但现实状况是近十年来警力下降。全市有10余个派出所仅有5名左右的干警，其余多在6-10名之间，且时常被抽调，值班两班倒或者三班倒，勤务高负荷运转，这种情况在该市欠发达县区更为突出。

以A市所属68个公安派出所样本统计分析，民警年龄趋于老化者众。其中B区分局派出所10个，派出所民警占该局总民警数的52.5%；C区分局派出所8个，派出所民警占该局总民警数的31.8%；D市局派出所22个，派出所民警占该局民警总数的31.9%；E县局共有派出所13个，派出所民警占该局总民警数31.2%；F县局派出所16个，派出所民警占该局总民警数的40.4%。

表1 A市公安局基层派出所民警年龄结构

可见，A市公安派出所民警“青中老”比例结构失衡，以40岁（含）以下：41-50岁：50岁以上的比例为4.6：3.9：1.5。若以5年为结构界限，结合该市民警招录名额与自然减员数量比例为负增长的实际情况，该局派出所民警“青中老”比例将在5年以后达到4.1：4.4：2，中年比例将超过青年，年龄大的民警受身心条件制约无法有效发挥警务效能最大化，结果会导致警务效能持续下降，进一步制约公安工作的开展，维护安全稳定的能力提升受到掣肘。

2.派出所警力缺口大，民警超负荷运转，亚健康严重

按公安部文件要求系数测算，该市派出所警力总缺口数高达256人（此为公安部最低比例要求，该市总警力也严重不足，依据科学配比计算，派出所警力缺口更大）。近年来该市高速公路、公安检查站、组建新警种增多，加之基层其他所队建设、公安机关内部分工细化等现实问题，使得该市总警力日趋紧张，故单纯从机关内部调剂已经不可能解决目前存在的问题，警力缺口巨大导致辖区安全防范工作难以落实。

该市43个已建警务室，273名登记挂靠社区（村委）的社区（驻村）民警真正能够有时间和有精力从事社区（村委）走访、防范、管理工作的非常有限，群众基础工作的基本处于停顿。基层派出所经常1人顶替2、3人的工作。由于多数派出所没有实际达到两名民警值班办案要求的民警人数，有的派出所虽然达到了每班确保有2名民警值班，但每2天就要值班一次，第二天下午还要正常上班，经常加班加点，长期超负荷的工作导致民警身心疲惫，健康状况严重受损，一些干警积劳成疾。

3.人才流失严重

近20年来，A市基层民警队伍人才流失情况比较严重，随着粤港澳大湾区建设的推进，这种局面估计会长期持续。1）向珠三角等发达地区流动。该市离珠三角比较近，有地缘优势，经济欠发达，基层民警待遇差，压力大，不少年轻干警陆续调走或离职，拟调走或有辞职意向者多。人才流失情绪互相感染，对基层实为釜底抽薪，但又符合人之常情。2）向上级机关和其他机关流动。从基层向机关流动通常是不可逆转的，而跳槽现象则反映了基层公安工作缺乏吸引力，职业认同感下降。3）专业错位，难以发挥专长。岗位和专业不对口，技术人才向其他岗位流动，这也说明技术岗位发展受限制。

（二）辅警待遇不高，流动性大

在编制不足，警力有限的情况下，通常用招募辅警的办法进行弥补。这在珠三角地区和江浙等发达省市已经成为惯例。但该市各区县财力有限，基层辅警配比不够，待遇差，流动性较大。

1.辅警数量不足

目前该市共有辅警不足900人：其中B区分局不到300人、C区分局90余人、D市局210余人、E县局不足140人、F县局不足150人。在发达的江浙地区和珠三角地区，有的派出所民警配辅警的比例达到1：2至1：4，个别派出所可达1：7。而该市各县区财力有限，派出所辅警配比多在1：1至1：1.5之间，不少派出所辅警才1-3人。

2.辅警待遇低

A市辅警平均工资为2000元（扣除五险一金）左右，均列入县（区）财政支付。虽然各地上报辅警工资均列入了当地财政预算，但辅警平均（到手）工资仅为2000左右，刚刚超过该市最低工资标准。这种收入水平不如外出务工，远谈不上尊严和体面。低待遇是警力建设恶性循环的根源。

3.辅警流动大

低工资容易导致各地辅警队伍思想波动，辅警流动性十分大，业务水平上不去，队伍难以真正有效管理，无法有效建立工作激励机制，容易出现问题，对派出所巡防工作带来较大不利影响。其实不少辅警文化素质并不低，多为大专以上至本科学历，报考辅警只是权宜之策。一旦有机会，多数会另寻他途。因此，流动性大是正常的。但目前的辅警待遇水平不足以养家糊口，不能实现可持续发展，对基层警力和战力造成损害。

4.辅警岗位管理难

辅助警务力量是公安机关警力有益补充，但在一些地方基层，成了重要支柱。因为辅警年轻，上手快，警务信息化有一定优势。而基层民警老龄化，对现代警务发展适应慢，因此造成基层民警依赖辅警现象，如公安信息网管理、数字证书管理、法律文书制作等都由辅警完成。辅警不是民警，缺乏培训，岗位意识和责任意识较弱，经常出现这样那样的问题，诱发违规、违法甚至是犯罪。

（三）警务保障较差，工作量不堪重负

根据《关于进一步完善广东省基层公安机关公用经费保障标准意见通知》（粤财行[2015] 590号）》和广东省公安厅立体防控体系考核的最低要求派出所人均公用经费均需达到4.4万元/年。但实际大部分县区为了能使派出所公用经费达标，将财政支付转移资金的50%计算进公用经费当中，有的还将局机关的各种公用开支摊到派出所才能达标。派出所公用经费不到位，严重影响基层警务顺利开展。

1.公用经费不足

基层基本公用经费基本上是有保障的。但物价上涨快，日常工作、办案追逃、治安防控、宣传发动群众等工作耗费甚大。公用经费普遍不足，普遍人均每年只有区区数万的预算。例如F县有的派出所情况特别突出。每月人均日常经费才500元，汽车汽油费、检修费都不够，出警、处警保障困难。

2.工作多任务重

派出所守土一方，打防管控，还有各种非警务活动和服务，压力很大。包括犯罪侦查破案、各类治安案件查处、治安防控、治安巡逻、深入社区乡村发动群众、旅业网吧出租屋发廊等特种行业和场所管控，校园安全管理，流动人口和重点人口及精神病人员的管理服务，组织群众群防群治，消防安全，辖区交通安全管理，更重的是辖区维稳和矛盾纠纷排查化解工作。各类考核评比项目繁多，基层派出所疲于应付。

3.法律要求高，工作量增加

近年来，立法逐渐完善，公安业务卷宗质量要求和数量要求都大为提升。例如电子证据提取，证据规格规范化，都需要消耗更多的资源，人手增加和业务质素提升都是迫在眉睫。

4.经济待遇不平衡，影响民警工作积极性

A市各县区由于经济发展不平衡，导致地区间工资福利待遇存在一定的合理差距。但是，F县局民警至今没有完全发放住房补贴、住房维修基金等项目的福利津贴，直接影响了工作积极性。

（四）非警务活动多，上手易脱手难

根据A市公安局110指挥平台统计，近年来非警务警情占全市总警情的25%左右，每年皆1万多宗。这些非警务警情主要涉及城管、120、环保、人社、供电、工商、民政、卫生、交通运输、国土、市政、公路、物价、安监、食药监等职能部门管辖的业务。非警务活动基层派出所上手容易，分流难。

警务活动和非警务活动有时候的确难以区分，需要基层派出所出警。当前，民转刑风险情况增加；基层政府功能弱化，民事纠纷、行政纠纷增多；社会不和谐的因素增多；人民群众的期望和要求提高等。这些因素促使基层派出所的工作参与量急剧上升。突出的表现是当事人动辄就报警，按110指挥系统规定，出警处警是必然的，无效的警情多。不少是其他职能部门的事情，但派出所接手后，较难分流出去，这些非警务活动上手容易脱手难，地方政府职能部门甚是依赖。另外，地方政府在执行征地、拆迁、执法、重点工程施工、重大活动安保通常会通知派出所民警到场。基于地方政府和派出所的关系，此类非警务活动通常难以脱身。

（五）警务活动短板突出，积贫积弱点多

1.维稳压力大，管控任务重

派出所参与维稳工作是职责所系。当前处于大规划、大建设、大发展、大跨越历史时期，征地拆迁、新农村建设等引发的一系列社会问题增多；征地拆迁户等特殊利益群体的诉求活动趋于频繁；社会压力大，精神病患者多，三级精神病人活跃。这些造成长期非法上访、群体性事件、医闹、重点人员管控、精神病人管理和服务等工作任务繁重。

2.偏重打、管，防控乏力

当前，治安形势严峻，“两抢一盗”等多发侵财类案件高发，黄赌毒泛滥，征地拆迁补偿纠纷多，维稳压力大，以目前的派出所警力和管理水平，只能顾及紧要，优先满足侦查破案、查处治安案件和出警处警；各种考核、检查、评比是必须完成的任务；各种迎来送往，文函往来等日常工作是需要处理和应付的。如此，派出所工作偏重于打击和紧要的管理工作，防范和控制工作普遍弱化。

3.专业警种缺人手

各专业警种同样紧缺警力，A市刑警数量为250人，具体数据如下表。

表2 A市各区县刑警和经侦民警人数一览表

全面实行厘清派出所与各专业警种之间的职责界限不现实。在刑事案件侦办上，要细化刑事案件立案管辖，分类落实派出所和两级专业队的刑事案件侦办责任，做到侦办职责边界清晰、案件流转办理顺畅。派出所列管单位的范围和种类，合理确定派出所安全监管内容和具体要求。需要依托专业知识和专门手段实施监督管理的事项，由专业警种部门承担。

4.士气有待提振

人的主观能动性在工作中发挥不可替代的作用，士气低落带来的不良影响深远。例如科技强警，没有干警主观上的认同和努力，效果会大打折扣。基层派出所长期高压力，高负荷，疲于应付各类警务和非警务，得不到休整，士气有待提振。

（八）基础工作和基础设施落后

多年来，基层公安机关习惯于大兵团集中性的严打斗争，习惯于被动反应等上级部署，习惯于临时性粗放型的四面出击，习惯于疲于奔命的人海战。案件办到哪里，基础工作就弱化到哪里。传统的“刑侦信息、阵地控制、刑嫌调控”基础工作和侦查手段弱化，工作上依赖技术侦查和刑事科技。而现代警务模式和网上作战方式强烈要求公安基础工作必须扎实，这样就形成恶性循环，打防管控严重失衡。

基层派出所基础设施普遍落后。目前该市派出所使用的计算机部分是三基工程时期购置的，集中购买年份为2006年至2007年之间，距离现在已经使用了超过10余年，绝大部分机器已经老化损坏，部分农村派出所至今未更新过电脑，部分机器连开机都成问题，导致警务工作无法正常开展。

（九）业务培训有待加强

警察业务培训方式方法与派出所实际需求有较大的滞后性。每年除警衔晋升外没有任何关于基层民警的各项警务技能培训。即使是有培训班，但授课民警都是临时从各警种抽调的业务民警，培训时间短，培训内容少，理论性强可操作性弱。大部分基层民警（特别是年龄超过40岁以上的民警）对信息化和各种警务软件的使用不熟悉不上手，刑警、治安、信通、情报等各警种近年来开发了大量的警用软件，但不少基层民警不熟悉使用。同时由于没有接受过系统执法培训，在执法办案过程中对各类程序性规定不熟练，导致在案件办理过程中错漏频出直接影响了呈捕率。

部分所领导、民警、辅警素质不高，疏于思想政治和业务知识的学习，工作能力不够强，难以适应新时期公安工作需要。特别是辅警缺乏培训，工作中靠民警带，或者自己学习、摸索，这种局面持续，导致刑事案件侦查退侦多，治安行政案件复核、复议多，化解排查矛盾纠纷乏力，治安防控空虚，拖累基层公安工作。

二、加强和改进欠发达地区派出所建设的对策与建议

一项事业，制度是起点，文化是高度，人才是关键，公安工作亦是如此。公安队伍“特别能吃苦、特别能战斗、特别讲奉献”，公安工作必须坚持解放思想、与时俱进，不断提高改革创新的能力和水平。[3]基层派出所建设当前面临的困难，必须上下一心，协同改革，加强和改进派出所建设提升维护基层安全稳定能力，才能实现公安工作总体可持续发展。

（一）持续招录民警和辅警

1.认清形势，突破条框限制

西方发达国家警察和人口配比大概万分之三十五左右，我国长期偏低，不到万分之十二，警力还有很大的增长空间。伦敦警察局宣布，2017年10月17日起，警察应评估案件是否“值得”调查，有权不再调查小偷小摸、入室盗窃、袭击等低等级犯罪案，以便“集中精力应对恶性犯罪”。伦敦警察和人口配比至少超过我国两倍，警力紧缺尚且如此，可以想见我国警力是多么紧张。

A市下面的市县区不少派出所民警只有几个人，出警按法律规定必须两名民警，不要说那些繁重的业务工作，单是值班，两班倒，一个月15个通宵，也难以承受。但按目前核定给A市的警察编制，该市现有警力已经超编，仍不能满足需求。因此，基层派出所面临的难题不能回避，务实做法是持续招录民警和辅警，大部分要放到派出所，弥补自然减员，满足基层日益增长的警力需要。按西方国家配比的一半，按万分之十七计算，A市警力短缺超过1800名。根据“二十公”会议的精神，基层和一线警力要占到85%，如此推算，A市派出所民警还需要补充500名左右。

2.提升沟通水平，善于表达诉求

目前警察管理体制下，基层要善于表达诉求，搞好公共关系，警务改革中把那些不适应现代公安工作的环节、部分充分展示于有权机关，特别是省委省政府，要多关心欠发达地区的派出所建设落后状况，问题才有解决的希望。1）沟通和关系也是生产力。市县区公安局政工部门应成立警察公共关系团队，对社会充分宣传展示公安工作业绩，让数据说话，加强沟通谋划，争取人民群众支持，营造警营文化，点燃警队职业热情。让各级党委政府领导和人民群众都认识到公安工作、社会治安和资源投入的逻辑关系。2）凡事预则立，不预则废。公安调研部门应主导基层整体谋划改革，协助县市区规划基层派出所建设，细节上做到专业问题专业对待。3）大局出发，勇于突破自身利益和本位主义。例如，在专业警种多立案，减轻派出所负担问题上，有关专业警种和业务部门要有担当。

3.想方设法增加基层警力

目前的三定方案给的编制不够用，欠发达地区往往是偏远地区，检查站、专项任务等常年又要占用不少警力资源；向科技要警力也是有限度的，老龄化和断层的民警队伍难以适应警务工作信息化。辅警招募方面更要据理力争，大幅增加辅警编制，最好能达到1：2至1：3。

用好广东省粤东西北地区公安专业人才专项培养招生计划的政策，向欠发达地区倾斜。2017年起，省政府每年都有公安专业招生定向指标，这种专项班招生协调解决编制相对容易，应当把好的政策用好。欠发达地区的公安机关一定要想法设法做好宣传工作，争取专项指标满招。

按照《公安派出所正规化建设规范》第八条“公安派出所警力原则上应当达到所属县（市、旗）公安局、城区公安分局总警力的40%以上和第九条“城区公安派出所每所民警不少于二十人，城镇公安派出所民警每所不少于十人”的要求。这样计算，A市各县区警力缺口就很明显，应想方设法增加警力。

表3 A市各县区派出所警力缺口数

广东其他欠发达地区也应该根据公安部和省公安厅文件的精神，想办法补充警力缺口，然后再图警力资源优化，努力做到因地制宜。

（二）改善民警待遇，大幅度提升辅警工资福利

警队编制有限，民警由基层一线流向机关，主要是由于基层工作辛苦，且待遇不如机关。在国家警察序列改革尚未完成之前，待遇上应向一线倾斜。

调研发现F县局住房改革补等多年来没有落实，这影响到警队的长远发展，市里应协调给予解决。目前在区县财政独立，地区间民警待遇差异巨大情况下，难以保证经济欠发达地区民警队伍的稳定。如果这些问题暂时解决不了，应协调多转移支付，改善基层派出所办公条件，增加一些福利，以时间换空间，等待顶层制度设计，实现警察单列管理，彻底解决编制问题。

辅警的工资应该大幅度提高。以欠发达地区的实际经济发展状况和社会消费水平来决定辅警工资水平。以目前广东省欠发达地区状况，辅警平均实际可支配收入宜达到3500-4000元/月。这样才能留住人才，降低辅警流动性。

（三）警力下沉，充实基层队伍

以目前每年招警速度，除去自然减员，所增警力实在有限，应该在调整结构上下功夫，实现警力下沉。根据派出所所在辖区人口、治安任务等实际，合理调配警力，在警力配置上向治安压力大、防控任务重的地方倾斜。争取机构编制部门同意，配齐配强派出所警力。

1.保证派出所民警警力

不得随意抽调、借调派出所警力，岗位调整统一口径。

2.派出所警力配置要有前瞻性

根据当地社会经济发展状况，预留发展空间。例如C分局G所，在新区的核心地域，民警不足20人，如果不分置新的派出所，未来10年警力再增加2倍也未必够用。

3.挂职支援

上级公安机关民警在升职、轮岗、提拔任用方面，下基层派出所挂职者优先，此举措可以部分缓解基层派出所警力紧张状况；省里出台措施，鼓励经济发达地区到欠发达地区挂职，“双千计划”政策向粤东西北地区倾斜。

4.派出所补充警力优先

落实公安部警力下沉要求，新招民警，除特殊岗位和专业人才，应优先安排至派出所；辅警力量，优先布局至派出所；除特殊专业岗位外，民警交流培养需求的，优先下基层派出所锻炼。

（四）和综治部门联动，激活基层治保力量

鉴于目前基层派出所承担的非警务活动太多，使得派出所在维护安全稳定的问题上没能把“好钢用在刀刃上”，应和综治部门联动，充分激活基层治保力量，以减轻派出所负担。

1.基层综治力量要融合

基层综治部门维稳治保力量比较雄厚，且比较熟悉基层情况，A市账面上有1万多人，可用者也有6000余人。

2.应积极推进派出所长进乡镇、街道党委政府班子

协调综治部门，激活基层治保力量，配合公安派出所工作，发挥其维稳、治安防控作用。市、区、县局要积极推进同级综治部门融合，上下协调。

3.发挥民间力量

在农村，联系、整合乡贤和各种治安保卫力量，服务综治大局，维护基层地区安全稳定。

（五）分流非警务活动，切实减轻派出所负担

1.乡镇、街道政府非警务活动要减少

派出所长要发挥作用，乡镇、街道政府及其职能部门在用警方面，要计划、有方案、有保障，杜绝滥用警力现象发生。

2.110警情接处警系统，非警务活动要分流

为完善110指挥系统警情处置，县市区局应为基层派出所制定具体接处警工作具体指引，和政府相关职能部门逐一厘定职责范围，做好对接预案、方案，为处警过程中分流非警务活动打好基础。

（六）加大人财物保障，提升基础工作信息化水平

1.向科技要警力，向管理要效益

向科技要警力，向管理要效益是加强警队建设的主要思路。加大投入，引进先进的警用装备、设备，改善基层派出所的办公条件，重点提升基础工作的信息化水平。

2.刑侦、治安基础信息工作要加强

现在派出所刑侦、治安基础工作比较薄弱，要努力捡起来，人财物保障到位，加强管理和督促，做扎实，实现信息化，派出所工作才能形成良性循环。

3.加大保障力度，合力做好管控工作

重点人员管控、精神病人管控，舆情控制等常规性管控工作，要因地制宜发挥基层治保力量，发展人力情报，以及做好家属疏导工作。

（七）加强协调指导，专业警种多办案

1.派出所办案有利有弊，当前要减轻负担

近年来，原专业警种立案案件多由派出所立案办理，这种做法有利有弊，且受基层警力限制，派出所熟悉基层情况，经营和调查案件方便，但派出所警力紧张，刑警中队和治安中队空虚状况下，派出所不宜办理跨区域的案件。建议县市区各专业警种，按照法律法规的规定，要切实承担立案、办案任务。派出所可承担关系比较简单、发生在辖区的治安、刑事案件。

2.专业警种的力量要加强

县市区的专业警种也是基层，力量要加强。市局专业警种也应适当承担跨区域大要案，承担量以不影响协调指导工作为宜。

3.市局专业警种和法制部门加强协调指导

案子多，要求高，补充侦查，复议复核增多，基层压力大，难以保证案件办理质量。市局专业警种和法制部门应积极深入一线，研究为主，办案为辅，掌握、培养、调配专业人才，做好保障和服务工作。加强协调指导派出所力量参与办案。

（八）立足创新，提升“打防管控”业务

资源总是有限的，派出所建设和工作的推进，在满足人力物力的基础上，务必要在创新上下功夫。在打防管控方面，出台相关规章制度，支持鼓励派出所在“打防管控”业务方面工作创新。做出成效的，积极总结推广，给予奖励。

（九）做好交流培训，提升警力战力

基层基础公安工作繁重，民警、辅警长期得不到业务上的培训和心理上的辅导，长久身心疲惫，干不了、不想干、不愿干等现象突出。总结历史经验，振奋精神，提振士气，“练思想”当为第一要务。一要加强思想政治教育，这是培育警察职业思想的灵魂；二是培育警察文化，提升警队建设的高度；三是要加强民警心理辅导，做好压力疏导，丰富民警内心世界；三是要做好规划，加强民警业务培训，警务技能上档次；四要做好经验交流和考察学习工作，他山之石，可以攻玉。

结语

粤港澳大湾区建设背景下，带动广东欠发达地区发展和加剧地区发展不平衡的现象会长期存在，鉴于高度发达的大湾区对各种资源的虹吸效应和欠发达地区社会经济发展对警力的现实需求，可能会增加欠发达地区基层警队建设和警务压力。因此，加强和改进欠发达地区派出所建设工作，提升维护基层安全稳定能力，当以人财物保障先行，做法上以因地制宜为要，鼓励工作创新为用。派出所减负当以分流非警务活动为急，减少办案，恢复派出所原有职能为本；在内要提振精神，接地气，营造警察文化，在外要加强与人民群众血肉联系，调动和整合一切可资利用的资源。总体上改革和建设要有序、有计划、有方案、有保障，一揽子推进，力求形成良性循环。