基本建设单位财务管理中存在的问题和改进策略研究

窦维祥

基本建设单位指的是基建项目投资建设活动的管理者以及组织者，是一种非盈利性组织，从行政上看属于独立组织形式，在经济上采取独立核算，法律上通常具备一定的法人资格。对基本建设单位所开展的财务管理研究有其必要性。首先，建设单位财务管理是加强财政监督的要求。监管资金的合理化使用，实现财务管理的公开、透明。其次，提升投资效益的要求。基本建设投资的目标是通过最少的投入最终获得最大化的生态与社会效益，强化对基本建设单位的财务管理，能够有效的推动经济建设工作的有序开展，提升基建投资的效益。最后，强化廉政建设的要求。基本建设单位所实施的财务管理工作，可以有效的推进基建工作的实施，避免基建活动中出现的各种损失浪费的问题。以笔者原工作单位合肥市政务文化新区建设指挥部办公室为例，该单位为公益性事业单位，承担合肥市政务区12.67平方公里范围内主次干道等市政基础设施、合肥体育中心、合肥大剧院、市政务中心等一系列重点工程建设任务，资金来源主要为省、市财政拨款。该单位自2002年成立以来，完成基建投资130多亿元，基本建设项目多，资金量大，基本建设财务管理重要性非常突出。笔者现工作单位合肥东部新中心建设管理办公室，建设區域34平方公里，基本建设项目更多，资金量更大，加强基本建设财务管理重要性和必要性更为明显。

一、基本建设单位财务管理中存在的问题

（一）基本建设投资管理制度滞后

近年来， 国家提升了财政改革的速度，部门预决算、政府采购、国库集中收付、非税收入管理、中期财政规划、政府债务管理等各项财政制度相继实施。但是，基本建设财务管理制度主要还是2002年财政部颁布的《基本建设财务管理规定》及相关配套文件，2016年，财政部颁布了《基本建设财务规则》（简称《规则》），新制度对基本建设单位财务管理提出了全新的要求。但是，从实施效果来看，成效并没有得到完全体现。通过近年来本单位对项目验收、检查和基建决算审查方面来看，基本建设项目实施进程中产生了很多新的问题与情况，同时也暴露出了基本建设项目存在会计核算不规范、管理职能缺失、会计信息反映不够真实的问题，不单单提升了监管的成本，同时对投资效益的有效发挥也产生了影响。所以，《规则》相关的配套设施，尤其是配套政策的落地依然有待进一步强化。

（二）部门管理职能缺失

财务内控制度管理是基本建设单位的一项关键工作，同时也是长期的工作内容。相对完备的财务内控制度体系能够确保业务活动以及单位经济活动更加的合法合规，保证资金可以得到更加有效的使用，财务信息更加的完整与真实，有效的杜绝腐败以及舞弊情况的出现，提升公共服务的效果与效率。不少单位领导非常重要这项工作，单位内控建设也较为完备。可是，基本建设财务管理是基本建设单位的核心内容，财务内控制度的建设却没有引起各方的关注，在制度体系层面缺少相应内容，导致了存在工作职能不够清晰、工作任务不够明确以及绩效评价模糊等制度层面职能缺失问题。比如，从工作流程上看，财务管理工作需要贯穿基建项目的整个过程，并且要详细的掌握项目可研的批复和编制，初步的设计概算批复以及编制，项目招投标、实施以及竣工验收等众多环节。可是有些单位在财务管理层面只是完成了简单财务核算工作，因为对项目整个过程不够了解，产生了管理上的问题。首先，从编制预算的过程上看，部门预算编制以及政府采购预算、新增资产配置预算之间无法做到有效衔接，产生了错报以及漏报的问题。其次，项目预算不够细化，无法准确的分解项目各个年度的财政资金预算需求，所申请的年度国库资金和实际的需求之间存在着较大的差距，使得预算执行进度非常缓慢。再次，建设成本控制完全偏离项目概算批复以及初步设计，使得竣工财务决算的时候频繁出现建设成本费用需要调整的问题，对成本费用准确性产生了间接影响。最后，在工程预付款、竣工价款、进度款结算过程中没有充分发挥其应有的审核职责。

（三）规范化管理亟待提升

1.会计岗位设置不合理。因为基本建设单位相较于普通单位而言，并非是长期存在，因此基本建设财务岗位也是随着基本建设项目的最终批复，由单位现有会计兼任或者是安排临时人员。因为没有经过基本建设财务会计相关知识的全面培训与学习，对基建法律法规以及流程不够熟悉，在履行概预算控制、会计核算以及财务监督等层面，难以履行相关职责。

2.建设资金没有能够专款专用，存在相互挪用现象。财务人员没有介入项目的前期工作，对项目情况不了解，部分单位领导和财务人员对基本建设项目财务管理制度不熟悉，不重视项目资金管理，部分资金使用改变了用途，资金不能专款专用，弱化了财务管理的职能。

3.成本费用控制不够准确。基本建设单位没有能够严格的按照规定对建设成本范围、标准进行控制。主要是待摊项目费用核算、管理部门报销和基建项目无关的费用，这些费用都需要财务管理人员加强控制与监督。

4.财务决算和审计报告内容不完整。部分项目财务决算和审计报告没有能够真实的体现出项目资金的实际支出情况，这类问题体现在待核销基本建设支出处理问题上。在基础建设项目中可能会涉及到一些无法形成资产的支出，比如绿化、土地平整、损毁道路修复等，这些内容需要按照实际的情况将其作为待核销的基建项目支出进行处理，而不能够将其简单的按照投资总额将其完全作为交付资产，导致人为原因出现的账面资产不准确的问题。

5.资产交付手续难以及时办理。首先，项目竣工验收合格以后，按照规定，竣工价款结算一般应当在2个月内完成，大型项目一般不超过3个月，但存在不少项目没有能够做到，有的项目甚至延迟较长时间，更没有按照规定能够办理资产交付手续，没有能够按照批复的项目竣工财务决算进行相应的财务处理。其次，建设周期相对较长，建设内容繁多的项目，没有能够按照相关规定编制竣工财务决算，没有能够按照单项工程估值以及设备采购价值及时的计入到固定资产中，并交付使用。上述这些问题在某种意义上会对投资效益的有效发挥产生影响。

二、基本建设单位财务管理的改进策略

（一）加强财务人员的学习培训工作

要定期组织财务人员学习《基本建设财务规则》及相关会计制度，要学习了解基本建设程序、设计概算和施工图预算等基本建设相关知识，要学习《招投标法》、《政府采购法》、《工程造价管理》等相关知识，要采取走出去、请进来等多种方式加强对财务人员的培训，财务人员专业过硬，才能更好的做好财务工作。

（二）建立和完善相关制度

1.建立基本建设管理制度，其中包含了工程造价、会计核算、合同签订、项目管理等方面的制度，对牵涉到的项目环节要加以规范，将立项、建设、设计以及移交等方面工作贯穿项目的整个过程，资金使用环节，相关部门和人员要能够彼此制约与监督。要严格的按照《规则》的相关规定进行核算，做好会计科目设置以及账务处理工作，推动会计核算的规范化。在完善相关制度的进程中，要构建和基本建设项目相符的内控体系，对于审批、决策、预算、环节、跟踪审计、工程进度等控制制度要加以完善，只有这样，在项目建设的全部过程中，才能够保证资金的合理而又科学的使用。

2.强化成本核算，提高资金控制意识，按照批准内容进行投资活动，严格控制建设成本。严格结算纪律，不能够以拨代支，将工程进度款、工程备料款以及工程结算款拨付进行简单统一化处理，需要严格按照招投标文件、工程承包合同以及施工设计图的相关资料、文件进行审核，杜绝超概算支付。

3.对基本建设程序加以规范，各项工作要严格的按照程序开展。制定項目的立项规则，订立招投标、经济合同、工程设计变更、工程款项审批支付的相关流程。构建合同签订、预算管理、监督、实施以及反馈的相关程序。

4.强化不同部门之间的沟通。以制度的形式要求所有的财务人员都要积极的介入项目不同阶段的工作，比如项目招投标、设计、工程变更以及合同签订等方面工作，实现事前、事中以及事后整个过程的管理、监督，将相关项目信息进行及时的反馈，使得各方能够及时的掌握相关情况，保证项目任务的顺利完成。

5.积极对接财政、审计等部门，定期接受监督检查。以笔者单位为例，市审计局将该单位作为跟踪审计单位，1-2年定期对该单位进行全面审计，市财政局、市纪委等相关单位派出专人跟踪项目建设全过程都取得了非常好的效果。

（三）做好会计核算工作

1.基建项目立项后，按照规定成立财务管理部门以及明确由专人负责的基建财务工作。以概预算建设内容为依托，以基建会计制度合理化为根本要求，设置账套，构建内控制度。

2.严格基建成本构成。建设成本包含了设备投资支出、安装工程支出、其他投资支出等。每个月的月末财务人员依据监理单位、建设单位以及施工单位共同签字的第三方审计报告，计入工程投资。对于质量试验费、勘察设计费以及监理费用等待摊投资，依据实际支付的金额入账。严格控制建设成本标准、范围，超出标准的内容不得列入项目成本。

3.要加强专户资金管理工作，定期与相关单位核对往来科目，盘活存量资金。专户资金管理的好坏直接影响建设成本，影响资金周转，影响项目的效益。如笔者单位承担的匡河工程，总造价近5亿元，资金主要由市财政拨款。2012年，京福铁路合肥段部分工程跨匡河，需要对匡河部分绿化、河道、景观进行拆除和恢复，合肥市地方铁路办公室专项拨款1.5亿元，明确规定必须在商业银行开立专户，专款专用，多退少补。如果相关人员对项目情况不做深入细致的了解，工程付款报告单上不详细注明具体工作内容，是列入京福铁路项目还是列入匡河项目，就会造成市财政拨入的资金已经用完，需要建设单位想其他办法筹集资金，并支付财务费用，同时京福铁路专户上大量资金没有用，闲置在银行账户上，无法使用。或者可能会造成挤占挪用铁路专项资金，相关人员被追责，同时会造成工程成本严重不实。

4.及时编制竣工财务决算，反映竣工项目建设成果和资产价值。建设项目整体竣工，并且试运行合格并投入使用以后，建设单位要严格按照财政部颁发的《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》的规定及时做好编制项目竣工决算的相关工作，包括账目核对、账务调整、财产物资核实处理、债权清收和债务清偿、待摊投资支出分摊及按规定要求编制竣工财务决算报表等工作。

（作者单位：合肥东部新中心建设管理办公室）