北京城市70年巨变的启示

文魁

1993年的北京西二环路

2013年的北京西二环路

2019年的北京西二环路

新中国建立以来，北京作为首都，城市70年发生了历史性巨变。城市管理与城市文化的交互影响和共同作用在北京城市演变中扮演着重要的角色、发生着基础性功能。從这个角度进行学术梳理，具有重要的意义。

一、城市管理与城市文化

城市是人类生存和发展的聚集地，只要有城市就有城市管理。随着城市的不断成长和规模扩大，城市管理也变得复杂起来，逐步走向完备。现代城市，特别是特大城市，城市管理是一个巨大的复杂系统。

城市文化是随着城市的出现和发展而逐步生成和不断演化的。城市文化具有客观性，虽然城市文化显示出的是群体意志的主观性，却是任何个人难以以自己的主观意志改变的客观存在;城市文化具有历史性，随着环境的变化和时代的发展而不断演进;城市文化有丰富多彩的表现形式，存在于多层次、多方面的精神、物质和制度的形态之中;城市文化也是一个复杂系统，由从微观到宏观各个方面相互关联的文化所构成。根据文化形成的一般规律，所谓城市文化，是人们对城市及其相关事务从认知、认可到认同的过程及其形成的稳定性的群体性意志。因此，城市文化还具有可塑性，即提出一种对城市的新认知，通过主动文化建设，实现人们对这种新认知的逐步认可，进而达到普遍的认同。城市文化是可以建设的。我们这里所关注的城市文化，是和城市管理直接相关的城市管理文化（我们依然简称为城市文化），即人们对城市管理认知的认同。

城市管理与城市文化有着密切的相关性。就基本关系来说，城市管理总是生成于一定的城市文化（共同利益的生成），可以说，没有城市文化，就没有城市管理，城市管理本身就是城市文化的一种产物;同时城市管理的实践必然派生出一系列丰富多彩的相关城市文化。就二者相互影响和共同作用来说，城市文化导引城市管理的方向、目标，规范城市管理的组织方式、实施路径和施政举措;同时，城市管理又是城市文化形成的有效途径之一，从某种意义上说，城市文化是管出来的。当然，没有城市文化建设的自觉，单纯的城市管理会坐失城市文化建设的良机;而脱离城市管理的城市文化建设，也会变成一种空洞的说教。城市管理和城市文化的关系，存在着管理和文化的一般关系，同样显示出其外在强制与内在自觉、硬与软的特性，同时更加突出地显示出二者对城市发展交互影响、共同作用的独特魅力。

我以为，以这样一个视角，观察北京城市70年的巨变，一定可以发现其中特有的客观规律，获得深刻启示。

二、北京城市1949年的两个历史新起点

1949年，北京这座有着3000多年建城史、850多年建都史的历史文化名城和著名古都发生了两件历史性大事，从而开启了城市发展两个历史新起点。这两个起点就是：北京成为人民城市和国家首都。抓住了这两点，就抓住了北京城市70年巨变的主脉。城市管理与城市文化的交互影响和共同作用正是沿着这个主脉展开的。

（一）人民城市

1949年1月31日，中国人民解放军东北野战军第四纵队进入北平接管防务，北平宣告和平解放，千年古都回到了人民手中。人民城市，赋予了北京这座古老城市以新的生命，也派生出城市管理和城市文化的新内涵。

人民城市人民建、人民城市人民管，是70年来北京城市管理不变的主题。城市的人民性究竟如何实现，北京经历了70年的艰苦探索。

70年来，北京城市文化的演变也始终离不开人民城市的内在灵魂。人民是城市的主人，主人翁的信念深入人心，市民主动关心和自觉参与城市管理是北京人特有的文化特征;人民政府是代表人民行使城市管理的权力，保障人民就业、收入、教育和生产生活是人民政府责无旁贷的职责。市民把人民政府视作自己的当家人，积极支持政府的工作，服从政府管理是北京的城市文化。城市主人，始终是北京城市文化特有的骄傲和自豪，派生出许许多多的文化特征。

（二）国家首都

1949年9月27日，政协第一届全体会议表决通过决议案：中华人民共和国首都定于北平，自即日起北平改名为北京。历史赋予北京人民建设人民首都的重任。

首都，是党中央和中央人民政府所在地，聚集着各类国家机关和办事机构，是全国的心脏和神经中枢;是世界各国外交使馆所在地，行使着国家国际交往的职责。因此，北京这座城市，还承载着国家利益、民族利益。北京的城市管理，不仅仅是地域性城市管理，更是国家管理的重要组成部分。

首都的功能，也给北京城市文化赋予了新的内涵。一首“我爱北京天安门”，唱出了全国少年儿童对北京的向往，也唱出了全国人民对北京的热爱和北京人特有的自豪。自然，北京的城市文化也就比其他城市多出了一份政治责任文化、识大体顾大局文化和自觉彰显国家形象、民族风采的首善文化。

这两个起点，也是北京城市70年巨变的主脉。无论是城市管理还是城市文化，虽然在不同时期有不同的表现，强度不同、特点各异，但都始终围绕着这两个主题交互影响、共同作用。

三、北京城市70年的变与不变

纵观北京城市70年的演变，我们发现：一方面城市发生了天翻地覆的变化;另一方面城市也坚守了从未动摇的不变。以城市管理与城市文化的视角观察：变中有不变;不变中也有变。

（一）巨大变化中的不变

70年来，北京城市在各方面都发生了巨大的变化。城市规模，常住人口由208.1万人增加到2170.7万人;行政区划由707平方公里扩充到1.64万平方公里;城市性质由一个消费城市转化为一个生产城市，进而发展成一个具有综合功能的现代首都城市。与此同时，城市的生活方式、居住条件、经济结构、生态环境、社会治理、行政管理、公共交通、市政设施、公用事业等各个方面都随之发生了难以想象的巨变。

这期间，城市管理随着城市发展不同时期的不同任务，历经了不同阶段。以城市管理和城市文化关系的视角，70年大致可以划分为CA"阶段。

第一阶段，从建国初期到改革开放之前的30年，城市管理顺应城市工业化发展的需要，在计划体制下，强调高度集中的管理原则。城市文化则凸显穷则思变、白手起家、大干快上的国家利益至上文化、人民的主人翁文化、服从服务的螺丝钉文化、比学赶帮超的劳动竞赛文化。

第二阶段，改革开放后的30年，城市管理顺应开放搞活的大环境，在向市场经济体制逐步转换的过程中，更多强调扩大企业自主权、充分释放个人的创业活力，城市管理以放权为主基调。城市文化则出现了敢于冲破陈规旧习的改革创新文化、发现挖掘沉睡资产的盘活文化、优胜劣汰的竞争文化、打破大锅饭的砸三铁文化、追求企业效益的重组文化、实现个人价值的奋斗文化。

第三阶段，党的十八大以来改革向纵深发展，城市管理在习近平治国理政论述和对北京工作直接具体的指导下，出现了从总体规划到精细化管理的系统性、创新性的新局面。城市文化更显示出治理大城市病、瘦身健体和扭转城市发展偏向、提出城市战略定位、疏解整治促提升等一系列对北京城市的新认知。

这三个阶段城市管理和城市文化的交互影响和共同作用上演了一幕幕波澜壮阔的历史剧目，值得认真回顾和总结;但历史大戏的主题始终围绕着人民城市和国家首都的主题，这两个主题及其相互关系始终不变。

（二）不变主题的探索和升华

两个主题虽然始终未变，但围绕两个主题在城市管理和城市文化的交互影响和共同作用上却发生了内涵深刻的演化，在探索中得以升华。随着城市体量的持续巨变，城市管理一直面临着日益尖锐的挑战。但千变万化，北京城市始终坚守了70年前被赋予的两个城市的新属性：人民城市和国家首都。在如何实现人民城市和国家首都的统一性上，我们对北京城市性质的认识和把握，经过前两个阶段的艰苦探索，得到了新的综合和升华。

从第一阶段来看，强烈的人民整体利益和国家长远利益的城市文化，与高度集中的城市管理相适应，奠定了国家首都的工业化基础和城市物质基础，确保了国家首都的政务环境和运行秩序。北京城市第一次彰显了人民城市的性质、人民当家做主的历史风采;向世界展示了人民共和国的全新风貌。

从第二阶段来看，释放了人民自主创业和企业自主经营活力的城市文化，与市场经济要求的城市管理相呼应，满足了农民进城就业、市民生活改善的要求，顺应了城市化进程的大势，促进了城市的快速发展。但同时也产生了与首都城市要求的政务环境不相适应的诸多矛盾。

就人民城市和国家首都的关系来说，第一阶段实现了和首都城市配位的人民整体利益，却一定程度上限制了城市的个体活力;第二阶段释放了人民的个体活力，却超出了城市的自然和社会的承载力，影响到了首都功能。第一阶段，城市规模没有超出城市承载力，还不可能提出生态环境和城市畅通的文化理念;而第二阶段，超大城市规模的现实，对城市管理和城市文化又提出了新的挑战。70年历程告诉我们，就人民城市来说，我们既要有人民共同利益的整体把握;又要充分确保人民的现实需要和个体自由。就国家首都来说，我们既要确保中央政府行使职能的政务环境，又要建设好在城市综合承载力之内的首都城市。这就是第三阶段对城市管理和城市文化的新要求。

四、城市秩序：管理与文化的合力

对第三阶段城市管理与城市文化的交互影响和共同作用的探索，催生出一个新概念：城市秩序。

所谓城市秩序，就是城市运行的状态和城市形象。城市秩序是由城市各个构成要素之间的空间布局和均衡、进出系统的时间次序所决定。好的城市秩序，有着良好的城市形象，一切安排得井井有条、环环相扣、进出有序、有条不紊;相反，不好的城市秩序则给人以混乱的城市形象，各行其是、杂乱无章、相互掣肘、功能缺失。判断一个城市的品质，第一印象就是城市秩序。所谓宜居，首先是有良好的城市秩序。世界一流的宜居城市，一定有世界一流的城市秩序。

北京70年的城市秩序，在取得举世公认的成就的同时，也有过失误和教训。我们必须总结经验，探索决定城市秩序形成演变的规律。

（一）城市秩序的形成

决定城市秩序的因素很多，但归根结底取决于两大因素：城市管理和城市文化。城市管理主要表现在政府的作用上;而城市文化则主要表现在市民素质上。城市秩序的形成，在于城市管理与城市文化的合力。城市管理与城市文化合力的匹配状态，决定着城市秩序的品质。

（二）管理与文化缺一不可

縱观70年的北京城市秩序，管理和文化的合力始终存在，缺一不可，但其合力的品质却有不同的表现。导致城市秩序不够理想的原因主要是：我们对城市管理与城市文化关系的认识不够深刻，在对二者相互影响共同作用的把控上不够自觉，常常是部门分设、各行其是，没有形成高品质的合力。

（三）管理与文化的良性互动

高品质的城市秩序，离不开管理与文化的良性互动。所谓良性互动，就是城市管理与城市文化，要有共同的目标、有共同的出发点（要解决什么问题），发挥各自优势，在总体设计、时序安排、作用力度上，相互配合、从不同角度用力，求得最佳效果的组合。如，在解决拆迁补偿的实践中，北京提出的“一把尺子量到底”的“尺子”，就是管理的硬标准，没有任何变通的余地;而对“一把尺子”的认可，对“量到底”的认同，则是文化的软功能。管理不能替代文化，文化也不能替代管理。如果单纯地硬性管理，没有文化的统一认知，很难形成秩序。如果任由其他歪理蔓延，不但形不成良性的互动，反而会出现管理的巨大阻力。

五、大城市病：城市扩张中的无序失管

北京城市秩序在城市扩张过程中，发生了某种程度的无序失管。人口膨胀带来的大城市病影响了首都形象，以致出现“首堵”一类的调侃;严重的缺水和难以逃避的雾霾甚至引起过“迁都”的议论。大城市病的形成既有历史性的客观因素，也有管理与文化上不自觉、不协调的主观因素。

（一）不可阻挡的城市扩张

北京城市的扩张是不可阻挡的历史必然，反映了中国城市化进程的必然趋势，是首都城市与周边比较的特有优势所形成虹吸效应的必然结果。大城市病的形成，源自城市管理跟不上城市扩张的病灶;也始终离不开城市文化的影响和助力。

（二）无序失管背后的文化现象

城市管理出现的失管现象，很多是出于激烈社会变革的无奈，但也都有其城市文化的影响。如北京面临城市扩张带来的人民居住条件紧张的压力，积累下巨大的历史欠账。1976年地震时，一夜之间出现的大量地震棚，震后却成了缓解住房压力的自发之策，难以拆除。特定历史条件下的失管，唤醒了“法不责众”的意识，进而强化了对“造成既成事实”做法的普遍认可。这种“撑死胆大的、饿死胆小的”城市文化一旦形成，不但催生出难以治理的“小产权房”;而且私搭乱建蔓延成风，成为城市的痼疾。同理，开墙打洞、占道经营和满街小广告等无序失管的现象，也得到了各种文化的支持。城市黑恶势力的出现，也和“多一事不如少一事”“惹不起、躲得起”的自保文化不无关系。

实践证明，只有直面城市无序失管的现实，找到其成因，才能真正从城市管理和城市文化两个方面下手，双管齐下、形成合力，完成对大城市病的根治。

六、新时代北京城市的管理创新与文化革新

党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，北京的城市管理和城市文化迎来了新时代的春天。人民城市和国家首都，北京城市的两个主题得到了进一步的新综合和新升华。

（一）北京城市两个主题更加鲜明

新的城市总体规划以法律的高度再次强调了北京“四个中心”的城市战略定位，国家首都的城市性质更加鲜明、具体;明确北京“四个服务”的城市功能，城市管理的指向更加清晰;划定了首都核心功能区，完成了城市空间的新布局;提出疏解非首都功能这个牛鼻子，以京津冀协同发展助力首都城市功能的提升。

同时，人民城市的性质更是落实到人民的切身感受上。强调人民为中心的理念，不但改进人大、政协的工作方式，扩大人民参政议政的渠道，提升人民管理城市的水平;而且以人民的获得感、幸福感、安全感为衡量政府工作成败得失的最终标准，做到民有所呼、我有所应;创造了及时反映社情民意，优化提升“接诉即办”的工作方案。

（二）城市管理的精细化程度不断提升

习近平总书记提出城市管理要像绣花一样精细的思想，体现在北京城市管理的方方面面，并深入到城市街区的背街小巷。在推进“街乡吹哨、部门报到”改革过程中，街巷长与小巷管家成为破解基层治理难题的制度创新，完成了一项基层共治的“北京创造”。

（三）城市文化酝酿着悄然转变

随着城市管理方式的变革，城市文化也随之酝酿着悄然转变。北京70年城市巨变，使人们深刻认识到：市场经济使城市焕发出前所未有的活力，带来了经济的繁荣昌盛。但市场经济不只是私利经济，同时也是公德经济;离开公德，城市就会陷入无序的混乱。面对城市出现的种种失德现象，社会舆论不再沉默，开始发出各种谴责的声音，从中已经可以窥见人们对公德回归的热切期盼。市场经济比计划经济更需要社会公德的文化环境，特别是社会主义市场经济，在保护个人利益派生出的趋利文化和竞争文化的同时，也要传承新中国成立前三十年养成的与国家利益、集体利益同呼吸共命运的城市文化。城市管理的创新呼唤城市文化的革新。

（四）自觉开展城市文化建设

北京城市管理的创新是从城市文化革新开始的。所谓文化革新，就是针对已经成为城市发展羁绊的落后文化，提出新的理念，以文化的弃旧图新引领城市的进步。习近平总书记对北京城市发展的指导，就是从理念的改变入手的。如：针对北京城市扩张的“西瓜皮”文化，提出城市发展要有顶层设计，一张蓝图干到底的新理念;北京要放弃“大而全”的经济发展思路，提出构建“高精尖”经济结构的“菜心文化”;批评“一亩三分地”的陈旧理念，北京必须在更大的视野中谋划经济布局，发挥对周边的辐射带动作用。正是靠这种文化革新，以一系列新认知强有力推动了京津冀协同发展战略的形成，推动了北京疏解整治促提升工作的展开。总书记为我们指出了方向，但北京对城市文化作用的认识尚存在不小的差距。

北京新的城市总体规划，是城市管理和城市文化的统领，具有重要的历史价值，特别是对城市文化更具有特殊的意义。我们必须认识到，北京城市总体规划来之不易，弥足珍贵。这部规划，既饱含着习近平新时代中国特色社会主义思想的基本精神以及他对北京城市发展战略定位的深刻思考和北京工作的具体指导;也充分吸收了北京城市发展的历史经验和沉重教训;同时也凝聚了各方面专家学者的智慧、各级领导干部的心血。这部总体规划，以更宽的视野，从京津冀协同发展的战略谋划北京的发展，提出世界级城市群核心城市的目标;这部规划不但着眼长远，而且规定了分步实施的阶段目标、政策措施和具体指标;这部规划不但提出了城市发展指南性的遵循原则，而且设定了不可逾越的红线。可以说，这部规划完成了北京城市发展的顶层设计，扭轉了政府换届规划也换届的惯性，是一张体现着“干到底”坚定意志的蓝图，是北京建城以来最好的城市总体规划。随着总体规划的逐步落实，这部规划必将彰显出其重要的历史价值。

北京城市总体规划充满了城市文化的新内涵，具有深刻的城市文化价值。北京应该自觉展开一场城市文化建设，而总体规划就是一部最好的城市文化建设教科书。但目前对于城市总体规划，宣传落后于贯彻，贯彻与宣传脱节，亟需宣传与贯彻的密切衔接与默契配合。一方面要加大宣传力度，采取生动活泼、群众喜闻乐见的形式，运用新媒体、融媒体，使广大群众熟悉、掌握总体规划的具体精神，切忌停留在把空洞口号贴在墙上，要使总体规划的具体内容入心入脑，有效为城市总体规划鸣锣开道;另一方面，实际工作部门对总体规划的贯彻在采取行动之前、之中和之后都要主动争取宣传工作的积极配合，做到言之有理、动则有据，言出法随、令行禁止，形成城市总体规划宣传与贯彻良性互动的生态环境，将城市规划升华为城市文化。

（摄影：王卫星）

（责任编辑：张进雅）