唐富强 刘灵辉
摘要:农村土地的产权主体主要有集体经济组织和农户,两者分别享有土地所有权和土地承包经营权,然而集体经济组织和农户的土地产权关系是模糊不清的。通过引入“永续承包权”这一概念,厘清集体和农户的土地产权关系和界限,对农户与户内成员的土地产权关系也进行了总结和梳理,对土地承包关系“长久不变”下集体经济组织与农户土地产权关系的相关问题进行了探析。
关键词:土地所有权土地承包经营权产权关系永续承包权
一、农村集体与农户土地产权关系概述
建国以来,中国农村土地经历了从新中国成立初期的国家有限管制的产权结构,到人民公社时代的国家全面管制的产权结构,再到改革开放后的以家庭为单位的产权结构这三种不同的产权管制状态[1]。根本而言,土地产权制度就是用来明确土地所有权和使用权两者的关系的,而且其他的规定都是围绕这个内容展开,其根本目标是通过对两者的关系进行合理规划,是土地价值最大化[2]。目前,农村土地的产权主体主要包括集体经济组织和农户,即集体经济组织拥有所有权,而农民可以承包租赁享受使用权。参考土地权利的演变规律我们可以发现,集体土地所有权的权能有缩小和减弱的趋势,而农户的土地使用权在逐步增加,比方说当前土地承包经营权的可流转性、流转收益的独占性以及承包期内权利的排他性等,都是土地所有权向土地承包经营权的部分权能让渡。从宏观法律上讲,集体土地所有权和农户土地承包经营权的权利内容是相对比较清晰的,而存在争议和模糊地带的主要是农户和集体经济组织的土地产权为何种关系?同时,更为微观的集体土地所有权、农户土地承包经营权以及农户内部的土地产权关系如何运行?目前,这类问题都需要开展详细、深入的研究和制度设计。宏观制度的科学、有效运作有赖于微观制度的设计和合理搭配,否则执行中会不可避免的造成偏差,从而增强制度的不确定性。所以本文通过对集体和农户之间产权分配问题进行系统分析和研究,找出当前我国土地的各项权能的最优分配方案,在降低因为产权模糊带来的外部性搭便车等不良现象的同时,期望对我国完善土地制度提供参考和借鉴[3]。
二、集体经济组织与农户土地产权关系观点评述
当前土地产权理论还没有对集体和农户的土地产权关系进行统一而明确的解释,纵观众多学者和专家的相关研究资料,笔者认为有四种不同的观点,即集体所有,农户经营;共同共有或按份共有;总有和新型总有;个人化、法人化相结合。这些观点的科学性还值得商榷。
(一)集体所有,农户承包
集体所有,农户经营中土地产权归集体所有,农户以家庭为单位享有承包经营的权利,这也是我国宪法规定的家庭联产承包责任制的基本土地制度。由于它拥有国家法律赋予的基本土地制度的地位,所以是绝大多数专家的观点,即农地所有权归农民集体所有,承包经营权归农民家庭所有[4]。
“集体所有,农户承包”的观点是依据现行土地法律政策提出的,具有其科学性和合理性,但是该观点在界定集体经济组织和农户之间的土地产权关系方面不够深入透彻,主要包括以下五个方面:第一,农户成员资格的认定问题;第二,承包经营权和成员资格的关系问题;第三,承包期限的有限性与农户对承包地的长期依赖应该如何解决。第四,农民在承包期满后,是续租还是放弃。第五,农民与家庭其他成员的土地经营权分配问题。当对农村土地制度进行的学术研究只在现有法律规定的范畴时,就很难认识到法律政策过于宏观所造成的实施障碍,对农村土地制度的研究自然是存在片面性的,存在理论与现实脱节的问题。这种情况一方面不利于我们对集体与农户的产权关系进行明确定位和界定,另一方面也不利于我们准确找到其内在运行机理。
(二)按份共有和共同共有
一些学者对集体与农户之间的土地产权关系的问题有按份共有和共同共有两种不同的观点。周诚[5]通过研究指出我国现行的土地制度其实就是土地共有制,即农村户口的居民等额享有土地所有权和经营权。韩俊[6]则指出在当前的农村土地制度中,农村集体经济组织的每一个成员按单位个人平均分配所有土地的所有权。许奕平[7]与他的观点一样,持按份共有的观点。而柳琳[8]认为是共同共有,她认为当前我国农村集体经济组织的所有成员共同享有经营使用土地的权利,就是共同共有的直接表现。而且她还指出集体所有制就是一种公有制,是由若干劳动者组成的群体共同享有的[9],因为这个制度下的土地所有权也是集团组织内所有成员共有的[10]。
按份共有制度中各农户对自己的土地所有权可以自主分配和流转,即可以转让给他人和当作财产进行抵押等。这也就是说这种模式可以增加农村土地私有化的程度[11],当一个农村集体经济组织的成员越来越少,土地私有化就在不断上涨。我国法律规定农村土地的所有权归集体经济组织所有,各个成员不存在按照份额对集体土地享有所有权性质的权利,如果农民转成城市户口就从原来集体经济组织脱离出来,但其原来的土地份额并不能随之转出。这样我们可以得出集体与农户之间的土地产权关系并不是按份共有的。所谓共同共有就是集体经济组织中的所有成员不按份额共同享有土地相应的权利和义务。而家庭联产承包责任制将集体所有的土地按户平均分配,因此两者有本质区别。另外,集体组织与单位农户或农户和农户都是相对独立的经济单位,不存在共同共有所要求的各共有人对共同债务对外承担连带责任的特点,因此我们可以得出我国当前农村土地体制也不是共同共有制。而且按份共有和共同共有都很可能成为土地私有化发展的温床,给我国的土地管理带来很多不确定的因素[12],不利于我国土地公有制的发展和完善。
(三)总有和新型总有
所谓土地总有就是将土地的经营使用权以家庭为单位合理分配,而集体组织保留对土地的管领和处分权[13]。团体成员身份的前提条件是享有土地经营获利权,这个权利必须要是集体的合格成员,如果该身份消失,相应的权利也会被取消。而且集体的所有成员对集体的土地财产并不能根据份额进行分割、继承和转让,该财产是共有的、不可分割的整体[14],因此土地总有制就是集体处分权和成员经营使用权的总和,团体色彩比较多。而我国当前推行农村土地制度与之有很多相似的地方,众多學者和专家研究我国农村土地产权归属问题主要以它为理论支撑和依据。渠涛[15]也曾指出我国的传统民法就对土地总有制进行了合理的解释,其规定最符合我国当前的农村土地产权归属形式。另外,还有一些学者认为我国当前的农村土地产权制不是简单的总有制,具有很大比例的总有成分,但又具有土地总有制没有的全新的产权归属特点,可以命名为新型总有[16]。这种制度模式下的土地产权不再是各种权利和义务的简单组合,而是集体对土地这个特殊财产进行重组再合理分配到所有成员。而且它强调所有成员都以独立自然人的特殊形式共同享有土地的所有权。