地方政府融资平台转型发展的实现机制——混合所有制改革

廖 睿 夏红艳 钟 矗 王国光

（1. 610095 北京炜衡（成都）律师事务所 四川 成都 2. 610000 成都国资委 四川 成都3. 610000 成都产业投资集团有限公司 四川 成都 4. 610000 成都市交通运输局 四川 成都）

一、混合所有制改革概述

从宏观角度理解，混合所有制是公有制和多种所有制并存的一种经济形式，显著特点是“国有资本，集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”。目前关于国有企业混合所有制改革以及相关重要政策文件和法律法规如下表1和表2所示：

表1 国有企业混合所有制改革

表2 与混合所有制改革相关的重要政策文件和法律法规

二、混合所有制改革之于平台公司的作用和意义

地方政府融资平台公司（以下简称“平台公司”），指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。平台公司运用举债融资的方式，在城市基础设施、公用事业建设等公益性或非公益性建设项目中筹集建设资金，为我国经济增长、社会发展以及有效应对经济危机做出了不可磨灭的贡献。但不可忽视的是，随着平台公司急剧膨胀的债务规模和债务增速、地方政府在资产投入、担保等方面的违规操作以及部分银行金融机构信贷管理不严格甚至缺失，平台公司的自身发展和地方财政金融体系将面临巨大的风险和隐患。在国家剥离融资平台政府融资职能以及严格监管政府性融资和政府债务的背景下，2018年3月，财政部下发了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），规定国有金融企业不得违规新增地方政府融资平台公司贷款，同时严格加强对作为融资主体的平台公司的资本金审查和还款能力评估，进一步限制了平台公司的融资能力，平台公司作为特殊国有企业，必须进一步加快企业转型、升级，而其中行之有效的方式就是混合所有制改革。

（一）助力平台转型，实现产业拓展升级

通过混改，平台公司引入各类投资者实现股权多元化，必须考虑引进其先进的运作模式、技术、管理经验及其他优势，促进与平台公司资源、政策、规模等优势有机融合，突破创新以推进原有产业转型和原有经营模式转型，推动新产业业务创新和业务发展，提升产业核心竞争力，保障平台公司转型。

（二）减少行政干预，实现市场规律运作

通过混改，平台公司与其他所有制经济组建混合所有制企业，能够进一步推进企业按市场化方式运作，调节价格杠杆、有效配置资源，很大程度上减少对平台公司的行政化“干预”和“束缚”。同时，应牢固树立以平台公司的经营成效、经营业绩为出发点和唯一评判标准的企业意识，在经营层、管理层以及普通员工的评价（包括选聘、晋升和薪酬等）上，严格按照企业既定的标准实施，有效促进企业形成良好的市场激励和竞争机制。

（三）完善治理结构，实现高效规范运转

经过混改，平台公司将引入不断发展壮大的民间资本、外资等资本形式，能够有效促进公司完善股权结构，有效解决国有公司中长期存在的国有股“一股独大”问题，股权结构的调整带动治理结构更加有效制衡、规范运转，进而带动企业管理理念、运营机制、企业文化等各领域深刻转变，为公司科学治理、高效决策创造了条件。除此之外，通过平台公司股权结构的调整，平台公司的股东会、董事会、监事会等组织机构将会更加科学合理，公司治理结构也会进一步完善，有效促进公司的健康发展。

（四）完善企业激励机制，增强企业生命力

组建混合所有制企业，各参与主体为了共同目标而融合一体，平均主义“大锅饭”格局已经不再适应新的形式，势必会阻碍企业和市场的发展，相反地，必须建立、完善科学的市场化选人用人制度，再辅之以科学合理的薪酬制度、员工绩效考核制度以及各种奖励与惩罚措施，保障企业选任高质量的人才、淘汰效率低下甚至滥竽充数的职工，充分调动员工的工作积极性，激发员工的创造力，同时通过创新性激励机制（如员工持股）增强员工内生动力，形成员工与企业利益共同体、责任共同体的利好格局，进而激发企业内生活力与动力。

（五）匹配优质资产，助力盘活国有资产

平台公司要成功进行混合所有制改革，实现国有资产的盘活和增值，少不了外界优质资产的支持。通过筛选其中资产规模较大、债务负担轻或无负债、现金流量充足、预期价值高的经营性资产，注入城投公司，提高该部分优势资源的开发经营价值，帮助城投公司扩大资产规模、提升资产质量、增强盈利能力；通过引入民营资本或者外资，促进平台公司转换经营管理机制，改变落后的运作模式，淘汰效率低下的技术和设备，提高企业的管理经验、管理水平，从而增强企业竞争力；通过设计协调利益关系，激励各参与主体合力经营提升业绩。在平台公司综合利用自身经营优势、资金优势以及管理水平后，国有资产的配置能力和效率将得到显著提升，其所具有的得天独厚的优势和功能也将进一步被放大，从而实现盘活平台公司国有资产的目的，促进平台公司国有资产的运用效率与保值增值。

三、混合所有制改革的要求和实现方法

（一）国有企业混合所有制改革的要求

1.分类进行国有企业混合所有制改革

按照国资委对国有企业的分类，逐步推进混合所有制改革时，不同类型的国有企业有着不尽相同的改革要求。如表3所示：

表3：分类推进国有企业混合所有制改革

2.分层次推进国有企业混改

首先，保证混合所有制改革在子公司层面的有序展开。尤其是对于国有企业集团公司二级及以下以技术创新、生产服务为主要行业的各级实体性企业，更应作为此次改革的重点，在国有资本引入的同时，更加有效的促进企业的技术创新、管理创新、商业模式创新，并可通过压缩或压减管理层级的方式来合理限定法人层级。

其次，集团公司层面在推进混合所有制改革应起到示范作用。具体而言，可以采取分领域的形式推进。在国家有明确规定的特定领域，坚持国有资本控股，形成合理的治理结构和市场化经营机制；在其他领域，鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，逐步调整国有股权比例，积极引人各类投资者，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。

（二）混合所有制改革的实现路径

目前我国混合所有制改革可围绕重组、上市、员工持股、基金和引入战略投资者等五种形式予以实现改革目标。

1.重组

重组旨在通过对企业业务、股权、资产与债务等资源要素的重新组合安排，在优化业务和资源配置的同时为企业减负，降低负债率，增强国企的综合竞争力，建立现代化的国企经济体系。以两个地方的改革为例，天津国资国企改革通过合并、划转、并购的形式加快产业相近、行业相关、主业相同的企业之间的重组，打造多元互动的开放格局；此外，上海改革采用的是国有控股上市公司和非上市公司开发性市场重组整合的双向渗透模式，呈现国内国际同时的局面。国有企业重组时，应注重提升产业核心竞争力，通过整合国有企业内部资源和人员、加强各产业协同及上下游产业并购（特别是战略联盟、债务重组等方式）扎实拖进战略性重组，提高重组的质量和效果。

2.上市

国资国有企业的上市与混改目标高度契合，成为混合所有制实现的另外一种卓有成效的形式，具体包括企业整体上市和核心资产上市。国企改制上市的关键环节是促进产权制度改革，而明确而清晰的股权结构、规范的公司管理制度、透明而公开的披露程序都能在保障投资者的利益之余改善公司治理水平，提高国企效率以及上市公司的盈利能力，打造具有国际竞争力的一流企业。另外，与上市随之而来的资金证券化，拓展了国企的融资通道，有效地降低了资金负债率，吸引战略投资者的投资；另一方面，上市之于员工而言，也有着不容小觑的激励作用，鼓励科技创新和研发创造，在混改目标实现的道路上稳步迈进。

3.员工持股

员工持股能够最大限度地激发员工的积极性和创新性，有助于优化国有股权结构，是混合所有制实现的另一种方式，在全国范围内都备受关注。首先，中央出台的《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》为员工持股提供了全面而细致的可操作性指导意见，明确了员工持股的形式、范围、比例和价格等，保障员工利益和企业整体利益，共享改革成果；其次，在地方，诸如湖北、江西、广东等省份的国资国企改革方案都将员工持股作为选择之一，不仅如此，广东省在中央精神指导下配套出台的《关于体制机制改革创新试点企业一企一策方案制订工作指引》，对员工持股的具体细节进一步予以规定，为实践操作提供了框架性指引。

4.基金

以基金进行股权制度改革，是混合所有制改革的另一项创新性举措。除了设立专门的产业发展基金、国企改革重组基金外，目前，政府引导基金也正在快速发展之中。政府引导基金不仅弥补了市场配置创业资本可能造成的市场失灵问题，分担和防范市场风险，另外政府引导基金也起到了引导资金流向、聚集社会资本的作用，能鼓励更多的资本进入到战略性新兴产业和重点行业之中，引导国有企业混合所有制改革，促进经济结构优化，加快实体产业升级。

5.引入战略投资者

战略投资者的引入对目标公司治理结构的改善、产业结构升级、综合竞争力提升而言具有重要意义，引入战略投资者也自然成为了混合所有制经济改革路径的重要模式之一。战略投资者因其拥有大量资金技术、融资和企业管理经验，能够给目标公司提供丰富的市场、管理和行业领域上参考，有助于发挥被投资公司的内在活力和经济效益。国有企业引进战略投资者可分散经营风险，增强自身抵御市场风险的能力，以及对国企治理水平的提高、资源整合、产权结构合理构建上发挥了突出功能。

四、平台公司开展混合所有制改革的路径

（一）选定适宜改革的平台公司主体

作为功能性国有企业，平台公司由于肩负地方政府投融资以服务地方经济、社会进步的巨大使命，如全部在短时期内进行并完成混改是不可能的，尤其其中层级结构复杂的平台公司更是如此，原因在于这样的平台公司作为一个母公司，又下辖诸多子公司、分公司，如要在母公司层面进行混改，难度系数可想而知。因此要合理选择混改主体，如尝试选择较为适宜的下级子公司进行试点混改。而且，也不可一味地将所有子公司统统纳入试点混改的范围之中，要根据平台公司及其子公司的业务类型来合理选择，同时根据不同的业务类型，选择合适的混改方式。

（二）采取适当的实现方式

股微观上讲，开展混合所有制改革，就是要从企业入手，发展混合所有制企业。对于平台公司而言，其作为国有企业，进行混合所有制改革，是从体制上进行的战略化改革，势必牵涉各种错综负责的利益关系以及国有资产的合理有效配置，因此必须稳步推进。在总结有关混改实践经验后，大概有以下几种方式来实现混改：其一，比较常见的方式是企业内部优化重组、改组换制（具体指改变组织结构和转换运行机制），以及从企业外部引进战略投资者（包括合作、合资等具体形式）。其二，企业上市，上市就意味着企业已经是混合制企业，因为其充分吸收了非公资本。其三，无论是否上市，平台公司均可以通过私募、增资扩股等方式，来改变国有股独大的局面，这种方式在本质上也是引入投资者来分散股权、优化权结构。

（三）优化法人治理结构

科学而健全的法人治理结构是保障公司稳健运行的重要基础。为了适应市场经济的需要，参与混改的公司有必要改变传统的公司领导体制或家长制管理现状，在现代企业制度的基础上坚持思想创新、管理创新，同时综合考虑到股东利益和其他利益相关者的合法权益，可根据公司的实践情况，可合理安排股东、董事会、职业经理人、党组织在混合所有制企业治理结构中的职责，完善“三会一层”的功能并切实发挥作用。除公司内部互相约束、互相制衡外，可积极探索建立外部监督的方式来进一步防范公司不当行为的发生，诸如引入独立董事，或者是建立专业委员会，提升公司决策的科学性和合理性。

（四）构建市场化的激励约束机制

根据市场经济的发展规律，市场化的激励机制往往能够使企业充分挖掘自身潜力。由此，在经济效益的驱动下，混改公司可积极主动地发挥自身优势，增强市场竞争的活力和影响力。最明显的方法是将相关人员的职位晋升、任职考核和其他物质奖励直接与公司经营情况挂钩。

当然，在激励的同时还应构建约束机制，做到有的放矢，张弛有度，使混改公司在企业运营时树立较强的忧患意识，主动降低或规避不必要的风险。通过内部监督和外部监督双管齐下，构建全面的混改公司监督体系，保证混改公司在法律的框架内合法合规进行经营管理。

（五）创建职业经理人制度

外部优质人力资源的引入对于混合所有制改革深化具有一定的促进作用。近些年来，经营权和所有权的分离已经成为了现代公司的一个显著特征。企业管理水平的受限、企业日益激烈的竞争都亟需公司管理水平的提高，而职业经理人制度则契合了这一需求。职业经理人丰富而扎实的专业管理经验和专业能力是公司普通经理无可比拟的，况且职业经理人的利益与公司效益息息相关，能够督促职业经理人更恰当的履行职能。特别说明地，平台公司在为母公司挑选职业经理人时，需审慎选人，可优先选择经过资格认证和评价的职业经理人。为了混改公司的长远发展，职业经理人的理念价值应该与平台公司企业文化互相融合，保持一致。