环京津贫困带农民生态创业减贫机制研究

(北京林业大学 经济管理学院,北京 100083)

1 引言

农民创业是指在外部环境和自身条件的共同影响下,农民利用自身资源和创业机会,开展与农村经济相关的经营活动的动态性平衡过程[1]。近年来,学者们开始研究农民创业和农村贫困之间的互动关系[2,3],认为创业有利于提升区域“造血”能力,是解决农村贫困问题的有效途径之一[4,5]。由于农民创业促进了农村劳动力向第二、三产业转移,一些区域和农村发展政策越来越强调通过创业来调动农村区域的内生经济潜力[6,7]。我国十九大报告指出,要树立和践行“两山”理论的理念,采取精准扶贫、精准脱贫的基本方略,扶贫开发与生态保护两手抓,最终实现生态文明建设与脱贫攻坚的“双赢”。2019年“中央一号”文件提到,要促进扶贫开发与生态保护协调进行。作为一种能促进生态环境发展,至少不损害生态环境的重要创业形式,生态创业是实现生态建设和经济社会协调发展的有效途径[8-10]。农业生产活动直接建立在土地和其他自然资源上,应鼓励农民在农业领域进行生态创业[11]。

2 研究区域

2004年,《河北省发展战略研究》中提出“环京津贫困带”概念,指出环绕我国两大都市北京和天津的32个贫困县(区)构成了一个“C”型不闭合的贫困带[12]。本文以2012年扶贫办调整后的国家级贫困县为标准,将京津周边的19个贫困县作为环京津贫困带范围,其中保定市4个、承德市5个、张家口市10个。环京津贫困带既是国家扶贫工作的重点区域,又是国家重点生态功能区[13]。一方面,作为燕山—太行山连片特困地区的一部分,该贫困带内的剩余贫困人口脱贫困难,返贫问题严重。2016年,北京、天津和环京津贫困带农村居民人均可支配收入见图1。

注:数据来源于2017年《河北经济年鉴》、2016年《北京市年国民经济和社会发展统计公报》和《天津市国民经济和社会发展统计公报》。

图1北京、天津和环京津贫困带2016年农村居民人均可支配收入(元)

一方面，环京津贫困带19个贫困县的平均农村居民人均可支配收入为7737元,仅为北京市平均水平的34.7%、天津市平均水平的38.5%、河北省平均水平的64.9%、全国平均水平的62.6%。另一方面,环京津贫困带也是京津区域的天然生态保护屏障。近年来,河北省积极践行“两山”理念,加快推进京津保生态过渡带等重大工程,植树造林规模不断扩大。2017年,承德市、张家口市和保定市的森林覆盖率分别达到56.67%、43%和30.8%,均超过河北省的平均水平,承德市还获得了“国家森林城市”称号[14-16]。2017年,北京市、天津市和河北省11个市生态环境指数(EI)和农村居民人均可支配收入见图2。承德、张家口和保定3市的生态环境指数排名位于全省前列,超过天津市,但承德市和张家口市农村居民人均可支配收入低于全省的平均水平。

注:数据来源于2017年北京、天津、河北省11个市《国民经济和社会发展统计公报》、《北京市环境状况公报》、《天津市环境状况公报》、《河北省生态环境状况公报》。

图2北京、天津、河北省11个市2017年生态环境指数及农村居民人均可支配收入(元)

在对加强环京津贫困带生态环境保护的条件下,可根据市场需求,将当地绿色产品和生态服务资产化,使该地区具备生态和经济双重优势[17]。近年来,河北省绿色蔬菜种植、乡村旅游精品工程、休闲农业等生态产业迅速发展,成为农民增收的新渠道。2016年,河北省共建成100个供京津蔬菜示范园,蔬菜、水果、中药材、食用菌和花卉等生态产业稳步发展[18]。2018年,河北省休闲农业接待旅游人数7521万人次,营业收入达到113亿元[19]。生态创业的实施和生态产业的发展成为该贫困带贫困人口脱贫的重要推动力。因此,针对环京津贫困带,应在现有“输血”扶贫策略的基础上,鼓励和扶持贫困农户开展生态创业活动,如林下养殖、有机农产品种植、休闲农业等。生态创业有利于增加贫困农户经营性收入,解决农户贫困和脱贫后的可持续生计问题,有效实现环京津贫困带脱贫与生态保护的目标耦合。但环京津贫困带创业环境不佳、贫困农户经营素质不高,致使单一行为的生态创业面临着较大困难,需要通过扶持政策和培育集群等方式给予农户相应的创业支持[20,21]。因此,理论上需要厘清环京津贫困带农民生态创业活动中不同主体的角色和关系,明晰服务支持的内容，在尊重农民创业意愿和经济发展规律的前提下,整合资源,引导贫困农民进行生态创业,培育农民生态创业集群,并对农民生态创业的减贫机制进行初步设计[22]。

3 生态创业减贫要素分析

利益相关者理论兴起于20世纪60年代,强调企业管理不是追求股东利益至上,而是聚焦于如何为每个股东和每个利益相关者创造价值[23]。本文将利益相关者理论应用于农民生态创业减贫实践,有利于厘清各主要角色以及他们之间的相互作用与关系,并进一步探讨不同主体参与创业减贫的利益诉求和影响因素。本文将从角色和支持内容两方面对农民生态创业减贫活动中的主要要素进行分析。

3.1 角色分析

由于农民生态创业减贫活动涉及的对象十分广泛,且目前还没有明确的关于扶贫与脱贫的主体角色、客体角色与权责的划分[24]，因此本文仅对农民生态创业活动中的贫困农户、政府、企业与社会相关协会4种利益相关者进行相应的角色分析,见图3。

图3 角色分析

在农民生态创业减贫当中,贫困农户担任主体角色,他们的利益诉求是利用自然资源或依靠自身劳动力,通过整合资源与机会生产生态产品或提供生态服务来提高自身收入水平。由于贫困农户受到所处社会地位和自身条件的限制,仅依靠自身资源进行生态创业很难脱贫,因此需要其他利益相关者的参与和推动。政府在生态创业减贫中担任着参与和促进角色,他们可以通过管理公共资源,开发生态扶贫项目等方式来影响减贫的进程和效果。减贫属于公共事务,政府也可以通过制定一系列有关农民生态创业的激励政策,促使其他利益主体共同参与。在此过程中,企业就处于参与和促进的角色。尤其是龙头企业带动各合作组织在“公司+农户、基地+公司+农户”等多种模式下,参与和促进农民进行生态创业,带动贫困人口增收。同时,企业也充分利用政府提供的相应资源与激励政策,实现自身收益的最大化。社会相关协会是促进农户进行生态创业减贫的另一个重要角色,他们也可以为其他利益相关者提供科技、金融等方面的支持,保护和增进个体利益。

3.2 支持内容分析

在厘清各利益相关者后,根据初期起主导作用的生产要素的不同,本文将支持内容分为技术引进、管理引入和金融支持三个方面[21,25,26],具体见图4。

图4 支持内容

由于技术水平低是农户生态创业过程中面临的一大难题[27],因此要在农户生态创业活动中引进技术,可采取对农户进行全方位的培训、技术人员引进、科研信息推广、科技特派员体系等一系列措施。同时,要及时对技术培训进行反馈,将培训内容向农户更加容易接受的方向调整,减少技术上的障碍。农民生态创业的另一困难是农户缺乏信息平台,对未来市场走势无法进行判断[28]。加之,贫困农户具有风险厌恶、风险承受力差、经营水平低的特点[29],该群体的创业活动严重受到意愿和能力的约束[27,30]。因此,应以贫困农户为主体,依靠政府的引导,开展企业与农户之间的不同合作模式。例如将“公司+农户、基地+公司+农户、合作社”等合作模式将公司的管理引入到农民生态创业活动之中,可以有效提高创业减贫效率。同时,良好的资金条件是创业活动顺利开展的必要条件[31],而贫困农户资金力量薄弱,对创业资金需求量较大[32]。为了解决这一问题,政府应设立贫困户生态创业先导基金,积极利用银行信贷和地区金融资源,通过引入社会资金来有效解决农户生态创业减贫中的资金短缺问题。

4 生态创业减贫机制构建

本文综合运用利益相关者、参与式扶贫和机制设计理论,以角色分析和支持内容分析为基础,并结合环京津贫困带创业减贫的具体情况,对农民生态创业减贫机制进行了初步设计，具体包括孵化协调、市场对接、项目引导、支撑服务和区域协同治理五大机制。

4.1 孵化协调机制

相对于其他自发形成的农民创业活动,环京津贫困带贫困农户生态创业需要更多的引导与扶持。《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村第一、二、三产业融合发展的意见》特别提到,要建设一批具有区域特色的农村创业创新园区(基地)。2017年,河北省共有68个园区被国家农业农村部列入全国农村创业创新园区(基地)目录,这些园区的主要产业有特色农业种植、休闲农业、生态养殖、农产品加工等,分布情况见图5。

注:数据来源于农业部农村社会事业发展中心。

图52017年河北省农村创业创新园区(基地)分布

作为农民创业创新的有利平台和载体,创业园区和基地可为农民提供创业场所、设施和便捷的创业孵化服务。在孵化协调机制中,贫困农户利用自身的优势和当地自然资源进行生态创业,投入劳动力和资金,并通过扩散形成农民创业群体。集群创业将由传统经营形成的天然联系和社会网络得到有效利用,并促使区域经营规模性和产业统一性的形成[22]。农民创业群体依托于孵化园区、示范基地和创业园区三大平台进行创业,获得平台提供的场地、设备、资金、咨询、指导等多方面的创业支持。作为参与者,政府和企业将促进这一机制的形成。构建孵化协调机制有利于提高农民的创业意向,减少创业风险,降低创业成本,促进农民生态创业集群的成长,最终达到创业减贫的目的。

4.2 市场对接机制

区域经济发展与创业联系紧密,贫困地区具有更多的创业机会[33]。环京津贫困带背靠北京、天津这两大城市,如能提供较好的生态创业产品和服务,则能获得庞大的消费群体。但即使农户拥有较好的生态创业产品和服务,如果没有打通市场渠道,那么也无法进行生态产品销售与提供生态服务。同时,贫困农户受制于他们的情境知识和未来视野的限制,对市场不敏感,缺乏市场决策信息,仅依靠自身力量解决市场问题不切合实际，因此需要政府和政策激励下的企业在打通市场通道等方面有所作为。在市场对接机制中,农民作为创业主体,进行市场调研,了解市场特征、市场现状和发展前景,形成生态创业活动,进而通过销售渠道对接、广告宣传等方式对接市场,以此满足市场不断变化的需求。在此过程中,需要相关政府部门和企业按照产业发展规划,并结合当地的实际情况,帮助创业农民进行市场分析,并提供相应的政策咨询。创业农民应结合自身优势,根据市场需求和当地的资源禀赋,发展特色生态产业,增加经营性收入。依托于当地丰富的自然资源,环京津贫困带的旅游产业已经初具规模[34]。张北县和崇礼县交界地区的草原天路、赤城县的冰山梁等景区,张北草原音乐节、怀来葡萄节等活动紧紧抓住京津冀地区城市居民的消费需求,发展生态旅游和休闲农业,加大旅游宣传力度,并增进与目标市场之间的联系,取得了一定的成就。

4.3 项目引导机制

创业项目选择、规划与实施是创业成功的关键[35]。环京津贫困带农户生态创业受到技术和当地自然条件的制约。一个因地制宜和可持续发展的生态创业减贫项目对农民生态创业至关重要。在项目引导机制中,农民作为参与主体参与创业项目的选择、规划与实施,并且农民要根据目标市场需求情况来进行生态创业项目的选择,充分利用政府资源和企业资源,把减贫和保护生态环境的大目标结合起来。在项目的规划和实施过程中,要结合农户的实际情况,制定具体的规划和方案,合理分配创业项目资金。项目引导机制的形成有利于环京津贫困带创业农民正确有效地选择、规划和实施适合自身发展的创业项目,走好生态创业路上的关键一步。

4.4 支撑服务机制

农民在生态创业活动中繁琐的手续无疑会占用创业农民大量的时间和精力,为了保证生态创业活动能持续高效进行,支撑服务的提供成为创业成功的保障。在支撑服务机制中,政府部门应更有效率地集中办理各类事项(如创业手续、税费缴纳、创业融资等),提供优质便捷的服务,减少农民生态创业群体创业过程中的繁琐手续,形成一条完整有效的服务链以支撑创业集群的形成和成长。这一机制的形成有利于创业农民减少管理成本,提高办事时效,从而调动创业积极性。

4.5 区域协同治理机制

京津冀协同发展战略为环京津贫困带贫困人口的减贫带来了新的机遇。作为京津的生态屏障,长期以来环京津贫困带的生态服务价值被低估,贫困人口无法从中获益。在国家大力推动京津冀协同发展的背景下,应抓住这一机遇,通过建立区域协同治理机制为环京津贫困带减贫注入强大的外部动力。在此机制中,各级政府应加强环京津贫困带地区的生态建设,鼓励农民实施生态创业,使贫困人口获得长期可持续的收入。同时,加强跨区域的经济合作,以生态保护和减贫为目标,大力支持环京津贫困带农户的生态创业产品,积极发展生态旅游、养老休闲等现代化服务业,带动贫困带人口的就业和增收[36]。

5 环京津贫困带农民生态创业实施建议

环京津贫困带毗邻北京天津,具有承接产业转移和对接大城市巨大消费市场的天然区位优势[37]。环京津贫困带能吸收京津技术外溢,承接产业转移,这种地缘与人缘优势使贫困带通过迎合市场需求来该地区推动人口脱贫和拉动经济增长成为可能。

结合上述分析,提出以下建议:①提供孵化培育平台。根据环京津贫困带资源环境条件,引进劳动密集型且环境友好型产业,借助于孵化园区、示范基地和创业园区等平台,以贫困农户为创业主体,在政府和企业的场地、设备、资金、咨询等多方面的支持下,使初期孵化的贫困农户积极参与生态创业活动。②打通市场通道。北京和天津对周边地区具有一定的辐射效应。面对两大经济中心的巨大消费市场,只有打通市场渠道,才能为环京津贫困带的持续发展带来源动力。此外,在市场对接方面,针对农户对重要市场信息的缺乏与不敏感的实际情况,应采取“公司+农户”等方式,双方签订意向性协议书,打通市场通道。③加强参与式项目引导。以贫困户为主要项目实施对象,政府应开发符合当地实际状况,迎合京津两大城市消费市场的优质、绿色、现代化的生态农业和服务业减贫项目,鼓励贫困户参与到项目规划与实施中,以此增加项目的科学性,同时也能激发农户生态创业的积极性。④完善支撑服务链。将环京津贫困带生态建设与扶贫开发结合起来,以生态创业的方式创造可持续的经济效益,解决脱贫和脱贫后的可持续生计问题。在此过程中,要提高公共服务效率,减少现有不必要的程序和环节,构建一条完整有效的服务链,以此激发农民的创业热情,降低创业的管理成本,增加农民的创业收入。⑤进一步推动区域协同治理。打破环京津贫困带与京津大城市之间的生态和经济发展上严重不对称的现状,共同构建合作扶贫攻坚平台是解决问题的突破口。经济区域之间的合作质量决定了生态创业减贫机制的构建与基础设施的建设能否使贫困地区获得良好的减贫效益。因此,各级政府应全力合作,通过更加完善的制度和政策设计,增强区域内生动力和发展活力,使贫困地区人口从中获得更大的收益。

6 结论

基于“两山”理论,并针对环京津贫困带现实情况,鼓励和扶持贫困农户开展生态创业活动有利于增加农民经营性收入,实现脱贫和脱贫后的可持续生计,实现生态环境保护和脱贫攻坚的“双赢”。根据利益相关者理论和参与式扶贫理论,本文从角色和支持内容两方面对农民生态创业减贫活动中的主要要素进行分析,并强调贫困农户的主体地位,激发贫困农户谋求自我发展的积极性,使他们参与到生态创业的每个步骤中。在此基础上,依据机制设计理论,从效率和效益两方面对生态创业减贫主要涉及的孵化协调、市场对接、项目引导、支撑服务以及区域协同治理五大机制进行了探讨,并提出了相应建议。