从国际经验看我国房地产税

金浩然　谢海生

摘要：2018年全国人大常委会将房地产税法列入五年立法规划的第一类项目，开征房地产税已越来越近。我国房地产税既要吸收国外征收的共性经验，也应注意到我国的自身国情。未来应积极探索权属复杂等方面的解决方案，构建完整动态的税制设计，实现精细化征管，发挥房地产税的多种现实功能。

关键词：房地产税;共性经验;特殊性;启示

中图分类号：F293.31

文献标识码：C

文章编号：1001-9138-（2019）05-0013-16

收稿日期：2019-04-22

从2003年十六届三中全会提出“物业税”到2013年十八届三中全会要求“加快房地产税立法并适时推进改革”，再到十九大后明确“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，我国开征房地产税的探索已有多年。2019年政府工作报告提出“稳步推进房地产税立法”。同年还将房地产税法列入全国人大常委会五年立法规划的第一类项目，条件已相对成熟：对于房地产税的征收，国外有不少实践探索，识别其共性经验及我国征收的特殊性，可为我国探索房地产税提供启示。

1 国外房地产税的税制比较

房地产税是在房地产保有环节征收的一项财产税，在各国还有不动产税、物业税、房产税等类似提法。针对住房的房地产税是国内外关注焦点，也是这里讨论的重点。

1.1 课税对象

国外房地产税针对房地产或只对房产、土地征收，以房地产所有者为纳税人。在土地私有制国家，房地产税的纳税人确定相对简单，即为房地产的所有权人，如美国和日本。在存在土地国有制的国家，国有土地的占有者也被认定为房地产税的纳税人，如英同和爱沙尼亚、捷克等部分东欧国家。

1.2 税率

各国设定的房地产税率多在1%-3%之间，同一国家不同地区、不同类型房产的税率往往存在差异。税率由中央或地方政府确定，亦或由中央/地方政府制定基准税率、由地方政府在规定幅度内确定适用税率。其中，规模小的国家由中央政府确定统一税率，如新加坡;其他国家税率多由地方或联合确定，如美国采用联合确定方法，州政府制定基准税率，地方政府遵循“以支定收”的原则，根据预算支出，反算所需房地产税收入及其具体税率。这种联合确定方法可以充分考虑地区和国家需要，对预算和房产评估能力有较高要求（见表1）。

1.3 税基评估

各国确定房地产税税基的方法大致包括从价计征、年值计征和从量计征三种。其中，从价计征是最常用的方法，通过比较销售、折旧成本等计算房地产价格，并将其设定为税基，在美国、加拿大等国应用;年值计征根据房地产的名义或预期租金收益确定税基，在英国、澳大利亚等国应用;从量计征是根据房地产面积设定征收税基，由于这种方法难以体现不同地区房产价值，已逐渐被取代。确定税基是征收房地产税的重要一环，不仅要求准确体现其市场价值，还要兼顾高效，方便评估。各国多采取“宽税基”的策略，将所有符合条件的房产全部纳入征税范围，以确保公平。

1.4 减免范围

多数国家通过调节起征点、扣除额、税收抵扣和全额免税等，提供税收优惠政策。设定减征或免征政策的目的是扶持有困难的家庭，满足对住房的基本需要。各国的减征或免征范围相对一致，一般包括以下三类：一是残疾人、老年人等特殊群体的房产，给予一定减免税政策;二是公众所用的房产，包括政府、教育、慈善机构所用的房产;三是自用普通住宅，特别是经济收入不高的群体，给予一定减免税照顾。

1.5 立法和征管

各国普遍重视房地产税立法，不同程度地将立法权下放地方，由地方政府确定本地区的适用税率、税收优惠等政策。联邦制国家多在州、县等地方政府都有独立的税收立法权，如美国;单一制国家多由中央制定房地产税基本制度，地方政府决定具体税目、课税客体和课税标准等，如日本。征管多由地方政府组织，房地产税直接从广大纳税人收取，工作量大，容易产生拖欠，增加工作难度。

2 国外征收房地产税的共性经验

从世界主要国家经验来看，房地产税征收具有一些共性经验，蕴含着房地产税政策的基本运行规律，是我国探索房地产税的重要基础。

2.1 房地产税具有为地方政府带来稳定收入等现实功能

房地产税最重要的作用是为地方政府提供稳定的公共财政收入。地方政府通过房地产税将税收收入与当地公共服务连接起来，提高改善公共服务的动力和公共支出的效率。各国房地产税在地方财政收入中的占比同样验证了这一功能，如澳大利亚达到60%，加拿大为53%，美国为50%。此外，房地產税具有调节收入分配的功能。通过提高持有成本，促进房地产流通，可促进缩小居民在房地产领域的贫富差距;通过挤出闲置房产，还能提升资源利用效率。当然，在供需相对平衡的地区，房地产税还具有有限的控制房价功能。征收房地产税会增加所有者的持有成本，特别是累进制税率会显著提高“囤房”成本，在一定程度上避免“炒房”推升房价。但从韩国和日本经验看，房价受房地产税的影响比较有限，住房供需关系以及货币政策等影响更为显著。

2.2 完整、动态的税制设计是关键基础

国外成熟的房地产税将完整、动态的税制设计作为关键基础，既体现在房地产税在税率、税基、减免范围等方面的全方位合理设定，又体现在房地产税与其他相关税种的相互配合。房地产税政策是一项系统工程，从税率、税基、减免到征管，都需要有科学合理的设定，各税制要素还应随政策需要进行适时动态调整。在财税体系中，房地产税政策不能“单兵突进”，还要与所得税、继承税等其他税收政策相互协调。从国外经验看，在引入房地产税、增加住房持有成本的同时，还会继续设定在个人所得税中的房贷利息专项抵扣，减轻购房家庭的支出负担。通过“有增有减”的税负结构调整，提高房地产市场的稳定性。

2.3 税基评估是征收房地产税的重要一环

税基评估是各国征收房地产税的关键难点。税收征管水平较高的国家通过设立专业评估机构，综合计算机辅助批量评估系统和地理信息系统等，从源头上杜绝了偷漏税，兼顾了评估效率和准确率，如美国、法国和英国等国家。而匈牙利、突尼斯和泰国等缺乏专业的估价人员，实行自行估价的政策，由房产所有者选定评估人进行估价。出于降低交税额的目的，这些国家房产价值往往被低估，加上税务部门缺少足够人员进行自行申报税务数据审核，造成税源大量流失。

2.4 房地产税征用透明，主要用于支持当地发展

公开透明的征用过程是保证房地产税收入合理利用、提升居民缴纳积极性的重要支撑。以征用成熟的美国为例，房地产税的主要去向是当地教育、医疗、消防等与居民生活息息相关的领域，地方政府每年都会在政府网站公开当地房地产税的使用去向，甚至会告知每位纳税人其缴纳的房地产税用到了何种领域。英国地方议会定期公开房地产税征收细则，每年向辖区纳税人发布市政税税单。征税和使用公开透明，保证了房地产税“取之于民，用之于民”，也提升了税收收入使用的合理性和居民的缴纳积极性。

3 我国征收房地产税的特殊性

在借鉴国外共性经验的同时，我们还要关注到我国存在自身特殊性，才能制定出符合我国国情的房地产税政策。当然，与国外相比我国征收房地产税在出台背景和基础条件上存在诸多不同之处，这里重点分析了其中的四个方面。

3.1 城镇住房权属关系复杂

我国城镇住房权属复杂，给征收房地产税带来巨大困难。不同于国外自有住房多通过市场渠道购得，我国在1998年“房改”之后才开始出现大规模新建商品住房，此外还存在大量“房改房”、拆迁安置房、小产权房等不同性质的住房。相同现值的住房可能对应着差异巨大的取得成本，住房现值也不能代表所有者的收入情况。因此若参照部分国家经验，单纯根据住房现值和现产权属性设定税基和税率，将导致部分高住房估值、低收入居民难以承担房地产税的负担。

3.2 现行土地与财政制度限制

我国拥有独特的城乡二元土地制度，“土地财政”是目前地方政府的重要收入来源。我国国有土地的所有者是国家，使用者拥有若干年限的使用权。房地产税征收的前提是私人财产，若试用期满后不能续期，征收房地产税就缺乏依据。目前住宅建设用地使用权自动续期，满足了征收房地产税的前提条件，国外国有土地征收房地产税的先例也证明征收符合法理。而且从长远来看，城市正“外延扩展”转向“内涵更新”，“土地财政”将难以为继，房地产税是不容忽视的财政收入替代来源。但房地产税与土地出让金的关系仍然需要进一步梳理，短期内地方政府可能更加青睐土地出让收益的财政贡献，时推行房地产税持观望态度。

3.3 税收征管基础相对薄弱

从国外经验来看，住房相关的信息登记、房价评估基础和税务机关能力是房地产税征管的重要基础。我国人口和住房规模庞大，对房地产税征管提出更高要求。长期以来我国税收以间接税为主，纳税人多为企业和单位主体，直接税也多通过企业和单位代扣代缴。房地产税面向个人和家庭征收，将对税务机关的核实、评估和征缴能力带来极大挑战。同时，尽管近年来不动产登记和房价评估取得快速进展，但我国数据和评估基础仍然薄弱，难以完全满足房地产税征收要求。

3.4 城乡及城市之间差异明显

国外多将农村住房纳入房地产税征收，但我国城乡差距较大，农村居民对房地产税的承担能力有限，有必要在税制设定和推行节奏上进行单独考虑。作为一项地方税种，各国不同地区之间房地产税税制普遍存在差异。但我国仍处于快速城镇化时期，住房发展和人口流动更加活跃，房地产税出台更加容易“牵一发动全身”，造成城市发展影响的乘数效应，需要格外注意。特别是對于住房供需稳定或供过于求的城市，居民保有房产的成本骤增，可能导致住房市场和人才吸引更加冷淡，影响城市发展活力。

4 结语

综上，国外已在房地产税征收中进行诸多探索和实践。我国探索征收房地产税需要重视吸收其共性经验，也应注意到我国的特殊国情，按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，未来应积极构建完整动态的税制设计，实现征管环节的精细化，同时探索权属复杂、征管基础薄弱等方面特殊性的解决方案，发挥房地产税的多种现实功能，形成符合我国国情的房地产税征收政策体系。

参考文献：

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