登记错误赔偿模式探析

姜志清　刘传龙　曹晓炜

摘要：不动产登记错误客观存在，且难以全部杜绝，导致不动产登记机构赔偿责任风险越来越大，寻找不动产错误赔偿解决模式已经成为亟待解决的重要课题。基金负担模式作为国家负担模式外，国内进行过一定理论和实践运作的赔偿模式，能否相较于国家负担更好地担负起登记错误赔偿责任的重担，从基金负担模式的概念及其流程谈起，阐述国内外相关理论和实践经验，以详解其优势和不足。

关键词：登记错误;赔偿;基金负担模式

中图分类号：F293.33 文献标识码：C

文章编号：1001-9138-（2019）03-0013-17 收稿日期：2019-01-28

1基金负担模式的概念及其流程

基金负担模式，是指在不动产登记业务中根据一定标准提取一定费用，建立不动产登记赔偿基金，专项用于不动产登记机构登记错误导致的赔偿责任的模式。

基金负担模式具有一定的理论和实践基础，国内外都进行了一定的尝试，是一种较为常见的赔付模式笔者认为基金负担模式的一般赔付流程应为：一是申请人（权利受损人）提出赔偿申请（提交证实登记错误的法律文书）;二是登记机构查验、勘定责任;三是登记机构根据法律文书或与申请人协商确定赔偿数额;四是登记机构启动基金赔偿审批程序;五是登记机构支付赔偿款;六是结案。如图1所示。

2基金负担模式的国外理论和实践经验

2.1英国

英国的登记机构为土地登记局，它是负责统一管理城乡土地权属，办理权属审查登记的政府部门。英国的土地登记局具有以下特点：一是在设置上，它有两个层次，分别是中央和地方，各地区的具体登记业务由各办事机构分片承担;二是在体制上，它是实行垂直领导、一统到底的政府独立执行机构，其所属的各个办事机构不受地方政府的领导，而是直接受登记局指挥。土地登记局的经费来源并不依赖于国家财政的拨款，一切办公经费由登记时收取的费用来负担，土地登记局拥有独立的财政预算，登记收费不作为政府税收，而由登记局独立支配。在登记错误赔偿制度方面，英国也设立了类似赔偿基金，由国家从不动产登记机关所收取的登记费用中提取一部分资金划入该赔偿基金，以保证登记机关赔偿责任的承担。在英国登记的土地产权，具有不可推翻的效力;如果登记有错误或者有遗漏，导致真正权利人的利益受损时，土地登记局负有赔偿责任。当事人必须证明其权益确因错误登记而受损，如损害是由于受害人的欺诈行为或者未尽适当注意所造成的，则土地登记局不予赔偿。

2.2澳大利亚

澳大利亚在中央专设土地管理与保护部，在各州设有土地登录局作为各州登记土地权利的唯一最高机构，具体负责土地登记各项事务。与众不同的是，土地登录局虽隶属于土地管理保护部，但在性质上并非行政机关而是营利性的国有企业。澳大利亚规定土地登记机关对登记错误负有赔偿责任，为了使该登记赔偿责任能具体落实，国家专门设立赔偿保证金用于赔偿由于土地登记机关登记错误所造成的权利人的损失，该保证金来源于土地登记机关所收取的土地登记费用。按照澳大利亚昆士兰州法律的具休规定，政府主要负责不动产登记赔偿责任，资金保障来源主要是权利关系人呈交申请表时缴纳的“交表费”;当事人可以获得赔偿的条件也相当明确，即须证明损失确因登记失误而造成。

2.3对于国外基金负担模式的评价

利用者负担机制优势在于将登记费用聚集到一起作为赔偿基金，由每一个利用者来承担赔偿负担。赔偿基金来源于登记当事人在申请登记或查询过程中所缴纳的费用，登记主管机关通常从这笔费用中提取一定比例的金额作为赔偿基金，免去了国家财政负担。但利用者负担机制可能会促使登记机构提高登记费用.从而加重登记申请人负担，造成新的不公平。

3国内典型城市基金负担模式介绍

3.1广东省深圳市

1993年1月，深圳市人大常委会发布《深圳经济特區房地产登记条例》，其中第54条规定，“登记费的收入列作登记机关的业务经费和赔偿基金，不得挪作他用。”第59条规定“登记机关及其工作人员因不当核准登记，造成权利人损失的，登记机关应负赔偿责任，赔偿费从赔偿基金中列支。”自此，深圳市开始探索并建立了不动产登记错误赔偿基金制度。2013年，深圳市对该条例进行修正，规定“房地产登记费的一定比例应当列入登记赔偿资金”“登记机构可以向保险机构投保责任险”。自此，深圳市不动产登记错误赔偿制度，从基金负担模式，开始向基金和保险组合负担模式转变。自1997-2003年，深圳市不动产登记错误赔偿金额接近1000万元;其中，深圳有色金属财务公司诉深圳市国土规划局案，赔偿金额为870万元，是我国建国以来最大的登记错误赔偿责任案件

3.2湖南省耒阳市

2018年4月，耒阳市法制办发布《耒阳市不动产登记赔偿基金管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），开始了耒阳市赔偿基金的探索。特色有：一是专设赔偿基金。耒阳市国土资源局依法设“耒阳市不动产登记赔偿基金”，赔偿基金按有关法律规定筹集。赔偿基金来源包括市财政局拨付赔偿基金准备金200万元、市财政每年初从上年度不动产登记收费总额中一次性提取20%以及赔偿基金孳息;二是明确基金用途。赔偿基金使用范围为支付不动产登记中心及其工作人员因错误登记给他人造成的直接损失和支付不动产登记中心及其工作人员因错误登记而产生的诉讼费等其他合理费用;三是确定依据和流程。登记错误赔偿由市国土资源局依据生效法律文书向市政府提出书面申请，市财政局对赔偿申请进行审查，经审查符合规定的，报市政府主要领导和分管领导审批后，按程序予以支付;不符合规定的，书面告知市不动产登记中心补正资料，经补正符合规定后，按程序予以支付;四是提出保险创新。《办法》专门提出市国土资源局要引入保险机制，防范和降低赔偿风险，有效增值赔偿基金价值。截至目前，上述《办法》仍未获政府批准，耒阳市对不动产登记错误赔偿基金的探索仍停留在理论研讨阶段，并未真正开始实施

3.3国内其他省市的探索

此外，其他一些省市也曾通过地方法规或规章的形式，规定登记财政部门或登记机构可以在登记费中提取一定比例作为赔偿基金。一些省份对建立赔偿基金和提取风险准备金做出要求，例如：《黑龙江省实施〈房屋登记办法〉细则》第17条规定，“申请房屋登记的，申请人应当按照国家有关规定交纳登记费。经核准后，申请人要求撤回房屋登记申请的，房屋登记机构已收取的房屋登记费不予退回。房屋登记机构应当将收取的房屋登记费按20%的比例留存，作为房屋登记错误赔偿风险

准备金”;《湖南省〈房屋登记办法〉实施细则》第18条规定，“房地产主管部门应当建立赔偿基金制度，从登记费中可提取10%作为赔偿基金，专项用于登记错误的赔偿”;《山东省实施〈房屋登记办法〉细则》第54条规定，“各市登记机构应当建立登记错误赔偿准备金”;《福建省房屋登记工作规程（暂行）》第26条规定，“申请房屋登记的，申请人应当按照国家有关规定缴纳登记费。房屋登记机构可以在登记费中提存一定比例的赔偿基金，用作登记错误损害赔偿。具体比例由设区市房地产行政主管部门确定”。一些地级市也出台或制定规则，从登记费中提取损害赔偿金，例如《长沙市房屋登记办法（征求意见稿）》（尚未生效）第13条规定，“申请房屋登记，申请人应当按照国家有关规定缴纳登记费。登记费全额上缴地方国库，财政部门应当从中提取15%专户储存，用作登记错误的损害赔偿”;《株洲市房屋登记办法》第26条规定，“申请房屋登记的，申请人应当按规定交納登记费。登记费全额上缴地方国库，财政部门应当从中提取10%专户存储，用作登记错误损害赔偿”等等。

4基金负担模式的优势和不足

4.1基金负担模式的优势

第一，基金负担模式赔偿较为迅速，能够节省不必要的开支_相比于国家负担模式赔偿资金下拨时间长、程序繁琐等缺陷，受害人可以直接向赔偿基金的管理机构申请赔偿，赌偿机构同意赔偿的，可以直接从赔偿基金中支付费用。赔偿基金管理机构不同意的，受害人可以申请行政复议或行政或民事诉讼，由复议机关或法院裁定赔偿责任，如果责任是登记机构，则赔偿费用可直接从基金中支付，这样既可以缩短受害人救济的时间，也减少了不必要的开支，维护了受害人的权益。

第二，基金负担模式具有一定风险转移作用，能有效降低不动产登记机构的赔偿风险赔偿基金来源于不动产登记机构收取的不动产登记费，也就是产权人交付的登记费用提取一定比例作为赔偿基金，专门用于登记错误损害赔偿，不挪作他用。这实际上一种由具体的使用者即产权人对赔偿责任共同进行负担的制度体系，对那些遭受损失的受害人的合法权益进行保障，在合理范围内有效分散了风险，同时也保证了不动产登记机构能够良好运行。

第三，基金负担模式有助于先行赔付制度的建立，切实保护受害人权利。基金负担模式建立的专项赔偿基金相当于一个储备库，不管是对当事人的赔偿责任，还是不动产登记机构的赔偿责任都采取先行赔付的制度，及时对受害人进行补偿，有效保护了受害人的合法权益。

4.2基金负担模式的不足

第一，基金负担模式不符合我国的国情。赔偿基金来源于申请人缴纳的登记费用，我国《物权法》规定了对不动产登记实行统一按件收费，但实际操作中这一收费标准并不高。为保证赔偿基金资金充裕，满足不动产登记错误赔偿要求，只有提高登记收费标准，这将增加不动产登记申请人成本，也就是增加所有普通民众的责任，可能进一步加大该机制可能带来的不公平。如果不提高收费标准，赔偿基金数额无法得到有力保障，不利于对权利人的保护，这显然与我国不动产登记收费的初衷不相符。

第二，基金负担模式无法满足足额赔偿需求。一是房地价值迅速增加，赔偿基金数量有限。随着房地产价值的迅速提升，不动产价值愈来愈大，可能带来的赔偿责任风险价值会很巨大，对赔偿基金的需求呈不断增加态势。而按登记费一定比例提取的基金数额，受制于登记收费和提取比例的低标准，早已出现不能满足足额支付赔偿金的疲态。

二是登记错误赔偿责任风险日趋增加，赔偿基金难以满足需求。不动产登记统一以来，大量历史遗留问题仍未解决，虚假申请等现象不断，法律规范尚未建立等存在诸多赔偿责任风险，单纯依靠有限的赔偿基金显然难以保障可能产生的风险。

第三，基金负担模式有许多难以跨越的障碍。一是缺少法律政策支撑。除深圳等地具有立法权，能通过地方性法规明确提出建立不动产赔偿基金的要求，其他城市受制于立法权，相关登记错误赔偿基金办法难以获批实施，基金负担模式难以建立。二是与行政管理体制相矛盾。在我国的现有法律体系背景下，行政服务管理收费均需及时上交财政统一管理支配，行政部门不得任意截留或支配行政收费，因此我国现行行政管理体制不允许登记机构提取一定比例登记费，转人到赔偿基金。三是操作流程复杂。基金的设立和使用，需要政府财政、审计、国土等多个部门的协调配合，操作流程极为复杂、审批环节较多、赔付效率低下，这些都不利于对权利人的保护，且较大额的基金赔偿，也可能会对登记机构及其工作人员经济和刑事双重责任的追责，造成登记机构及其工作人员巨大赔付压力。

5基金负担模式发展趋势分析

当前国内对于基金负担模式的尝试大都停滞于政策制定阶段，鲜有成功实践经验。通过实地调查国内十多个开展过基金尝试的城市可以发现，只有广州、深圳曾进行过基金的实践，黑龙江、山东、湖南等省份及成都市、耒阳市都只是制定了赔偿基金的管理办法，停留在理论阶段，并未真正进入实施阶段，归结起来有许多障碍难以跨越。从国内实际情况看，基金负担模式发展缓慢，难以满足国内需求，即使已经有过基金负担模式尝试的深圳也开始引人保险负担模式，保险负担模式作为一种新的赔偿责任解决模式正在迅速发展起来。