城镇化的关键是人的城镇化

史玉丰

【摘要】城镇化不是简单的城市空间的扩张，也不是简单的经济数据的上升，更为关键的是实现农民向市民的角色转变，实现农民生产方式和生活方式的转变。一个完整的城镇化既需要物质和技术层面的城镇化，更需要社会文化和个体层面的城镇化，其中城镇化的关键是人的城镇化，只有实现了人的城镇化，我国城镇化才有出发点和落脚点。

【关键词】城镇化 角色转变 制度改革 【中图分类号】C31 【文献标识码】A

随着城镇化的稳步推进，一些问题也逐步显现，如农民的公共服务均等化问题、农村建设问题、农业发展问题，这些问题都与城镇化进程密切相关。而要想解决这些问题就应该走新型城市化道路，不仅要关注城市面积的增长和城镇人口数量的增加，而且还要从产业结构、人居环境、社会保障和就业等方面关注人的需求，实现从“乡”到“城”的转变。

人是城镇化的核心，在城镇化推进过程中对我国经济社会发展起重要作用

一直以来，我国都非常重视城镇化问题，并出台了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，對城镇化面临的问题以及未来如何推进城镇化建设进行了具体部署和安排，同时文件也对城镇化的具体内涵进行了科学研判。我们可以从两个层面来理解城镇化：一是农业人口转变为城市人口，这一层面主要是户籍制度的变革；二是农业生产向工业和服务业生产转变，这一层面主要是从产业结构层面进行论述。

从城镇化特征来看，在城镇化过程中农村地区的农民开始逐渐向城镇聚集，在聚集过程中也携带着相应的生产要素向工业和服务业领域转变，进一步提升了工业和服务业在生产要素上的占比。同时，农民的生产方式也发生了新的变化，从分散式的农村居住向高度集中的城镇化生活方式转变，从这个意义上讲，城镇化有序推进应该围绕“人”这一核心来展开。

人是城镇化的核心，在城镇化推进过程中对我国经济社会发展起到了重要作用。传统意义上的城镇化受到传统经济增长方式影响，更加注重城市规模的扩张；进入新型城镇化阶段，城镇化更加关注农民在城市的生活品质问题、就业问题和安居问题，低质量的城镇化很难让农民适应城市生活。对于城镇化而言，能否满足农民的多元化需求，决定了城镇化的质量。比如，改革开放之初，进城务工的农民呈现“候鸟式”和“两地分居”状态，这一状态至今仍然在部分地区存在，但当前农民工以“80后”“90后”“00后”为主体，这些农民工已经适应了城市生活，更愿意在城镇安家，他们是城镇化的主角，也是城镇化的重要推动力量，在新型城镇化推进过程中要努力解决他们的家庭生活问题。

此外，城镇化是推进我国经济社会发展的重要潜力，在城镇化过程中最大的内需潜力将会得到释放，由于人口集聚效应将会推动我国服务产业发展。与世界其他国家的城镇化相较，我国城镇化不仅具有明显区别，而且具有独特优势。当前我国城镇化仍然有很大提升空间，特别是人的城镇化将会有效释放消费潜力，对于经济增长具有重要促进作用。

城乡二元结构的限制以及只顾发展速度、忽视发展质量导致我国城镇化发展面临问题

从当前看，我国城镇化过程中对人的城镇化发展关注还不够，特别是二元户籍制度仍然存在，在城镇化过程中过于追求物质和技术层面内容，这在很大程度上忽视了人的城镇化发展。

二元户籍制度仍然制约着人的城镇化发展。虽然国家出台了相关政策要求放开城乡二元户籍制度，但在具体执行层面仍存在诸多问题。由于二元户籍制度的存在，不仅隔离了社会资源的自然流动，也对人这一根本主体在城乡之间自由流动造成了限制，减少了农民工群体在城市平等的就业和受教育的机会。在公共服务方面，农民与市民也享受着不平等的待遇。当前我国有超过2.6亿人口的农民工流动群体，这部分群体既不在农村生活，也没有享受到城市待遇，即使在城市打拼多年的农民，已经有了固定的住所和收入，但仍然被排斥在城市管理之外，无法融入到城市的发展之中。

当前城镇化进程较为注重物质和技术层面的内容。我国在城镇化推进过程中，更多依赖的是政府行政手段，通过政策驱动来实现城镇化率上升，城镇化过程对人的重视程度不够。近年来，我国加速推进了城镇化进程，各地也按照国家的相关政策要求实施了旧城改造、土地功能置换和郊区用地拓展，进一步扩大了城镇化面积，但同时也引发了一系列城市拆迁和农村人口安置问题。由于过分追求指标，导致当前在城镇化过程中土地城镇化要快于人口城镇化，经济城镇化要快于文化城镇化；对于城镇化发展质量重视程度不够，对于人的需求关注不够，导致很多农民市民化进程滞后，并由此带来一系列“城市病”问题。当前我国城镇常住人口已经在绝对数量上超过了农村常住人口，可以说我国城镇化进程已经取得了历史性跨越，但城镇化过程中城乡二元结构依然没有得到根本转变。

在新型城镇化进程中实现人的城镇化发展

要想解决人的城镇化发展，首先就要关注农民群体在城镇化过程中的多元化需求，将人的城镇化作为新型城镇化的出发点和落脚点，同时要通过政策制定、制度机制落实来推进农民与城市公共服务均等化，解决横亘在农民与市民之间的户籍二元问题，实现农民与市民之间的身份同等化问题，这样才能更好地解决人的城镇化发展。

一是将人的城镇化发展作为城镇化的出发点和落脚点。借助人的城镇化带动工业化进程，促进产业结构优化升级，尤其是在当前服务业发展势头良好的大环境下，人的城镇化有助于进一步加速服务业发展，带动城镇居民收入的增加和消费水平的提高。在城乡融合进程中，越来越多的农村人口涌进城市，不仅推动了城市基础设施建设，同时也为城镇的发展注入了新鲜活力。因此，以人为中心的城镇化是更为积极的城镇化，也是更具有持久力的。当前城镇化进程中出现许多新的问题和矛盾，究其根源，城镇化体制机制改革滞后是主要原因之一，城镇化在释放发展潜力的同时，需要建立起与之相适应的制度机制作为保障和助力，如土地制度改革、户籍制度改革等，平衡好城市居民与农村居民的权益，逐步建立起新的人口登记制度。

二是解决城乡户籍问题，完善公共服务均等化。国家要针对当前城镇化的具体情况出台全国统一的基本公共服务均等化政策，特别是要重点解决农民进城之后的养老、医疗保险、住房保障、子女教育等关键问题，实现城乡基本公共服务制度的有效对接。同时还应该进一步完善土地制度，在城镇化过程中切实保护好农民的合法权益，不能将农民放弃承包地和宅基地作为农民进城落户的先决条件，要切实保障农民的土地权益，为农民市民化做好相应的保障工作。

总之，在新型城镇化建设过程中，不应该将城市规模和比率作为唯一衡量指标，也不应该将修路盖房的数量作为城镇化的衡量标准，在新型城镇化过程中，更应该关注人的城镇化发展，注重解决农民在城市生活的多元化需求，注重解决农民群体的公共服务均等化问题。只有对不同来源的城市居民给予公平对待，才能让农民更好地融入城市生活，才能形成最大的人力资本拉动我国内需，促进经济增长。在新型城镇化推进过程中要进一步提升城市承载能力，坚持以人为核心的城镇化道路，要注重实现公共资源均等化和城乡融合发展，这样城镇化才能够走得更为长远。

（作者为河南理工大学文法学院讲师）

【注：本文系河南省软科学研究计划项目“河南省新型城镇化建设中的文化建设现状及对策研究”（项目编号：162400410057）的阶段性成果】

【参考文献】

①郭远智等：《浙江省县域人口城镇化解构及其类型划分》，《经济地理》，2018年第10期。