浅谈村委会在土地流转中的困境与突破——基于对四川省R县D村的调查

余　培　罗柯梦

浅谈村委会在土地流转中的困境与突破——基于对四川省R县D村的调查

余培罗柯梦

（西华师范大学四川南充637002）

十九大以来，中央提出乡村振兴战略，多次强调发展农业适度规模经营。土地流转是发展农业适度规模经营的先决条件，但农民对土地的依赖由来已久，如此形成了土地流转政策与农民占有耕地的矛盾。村委会实质上是国家政权的延伸与集体经济组织的载体，受到来自国家政策执行与农民保有耕地之间的双重压力。文章对破解土地流转困境，就借鉴平度的“两田制”法、提高农民预期收入、激发农民土地流转热情进行了分析。

乡村振兴；土地流转；村民自治委员会；预期收入

2019年中共中央一号文件中再次强调要坚持农业适度经营，实现农业现代化。土地流转是实现农业适度规模经营的必由之路，农业部部长韩长赋在十二届全国人大五次会议举办的记者发布会上回答关于“农村土地流转”的问题时曾表示：土地问题是农村改革的重点。

1 D村村两委在农地流转中的困境

D村总面积达2.6平方公里，辖7个经济社，459 户，共1 643 人口，耕地面积1 753 亩，水田687 亩，旱地936 亩，根据国家“增人不增地，减人不减地”政策，有的家庭人均耕地不足一亩，人多地少，农民护地，该村土地流转一直停滞不前。

1.1 政府对土地流转的迫切需要与农民接受程度低之间的矛盾

2018年R县发布了《2018 县域经济改革发展重点工作推进方案》中强调大力实施乡村振兴战略，深入推进农村产业发展，在现有规模上，继续推进农村土地流转，新增流转土地5万亩。D村所在乡镇政府根据上级政策，旨在2020年将全镇打造成果木种植示范园，已完成柑橘5 000 亩，枇杷1 000 亩的种植规模，占全镇耕地39 %。该村所在乡镇政府积极引进本地企业，欲协助D村进行土地流转。然D村农民坚决反对把土地流转出去，在土地流转工作中不配合村两委工作。村两委成为当地政府与农户双方博弈的焦点，一方面乡镇政府要求村两委积极完成土地流转任务，另一方面农民又表明了不愿进行土地流转的坚决态度。

1.2 村际之间的资源竞争加剧土地流转的紧迫性

家庭联产承包责任制实施以来，土地的边际收益在一定时间内再难有突破。实现乡村振兴，必须改变当下的生产方式，通过适度规模经营提高土地生产附加值，解放农村劳动生产力。D村所在乡镇一共有六个行政村，自然环境、现代化程度、人口及耕地数量等方面条件都相差无几，村庄的自身优势并不明显。又因为工业化水平低及远离城市，本地区企业投资能力小，外商投资机会少，村际之间的发展存在激烈的资源竞争。有的村庄通过集体经济作保、延缓地租发放、优惠地租等方式吸引承包商的投资，有的则直接通过土地入股，收入分红免除承包商当下的地租困境。整体上该地区土地流转呈现出供大于求的态势，村际之间争取投资的压力较大。

1.3 无序的中介服务阻碍土地流转速度

D村是该地区相对偏远的农村，近几年来土地流转信息交流仍然主要依靠政府政策宣传，以及村庄部分人的人脉关系。信息化的缺失导致了想要流转土地的人不知如何寻找承包商而外地想要承包土地的人无从得到相关消息。同时，信息的垄断会造成权力寻租与市场交易的无序状态，造成土地流转市场的混乱。通过了解，发现当地存在着同时期同村不同队的补偿价格不同，2014年全村1队和4队进行的土地流转补偿价格为1队每亩每年400 元，租赁20年，每亩8 000 元，而4队则是每亩每年500 元，租赁25年，每亩12 500 元；同村同队不同时期的价格也存在区别。2016年以后的土地流转价格在每亩400～500 元之间，按年支付，2016年以前大部分土地流转还是每亩在300 至400 元之间，其中差价多者可达200 元；同时期同地段同村的价格也存在悬殊。不同外商可能给出不同价格，或者好地坏地不同价格，但对于农民即使细微的差价对于也能牵动那根敏感的神经。

2 农民对土地流转的冷漠态度是农村自治组织政策执行困境的根源

2.1 农民兼业状态下，土地仍然是家庭收入的底线

舒尔茨和波普金指出，小农作为“经济人”其经济行为丝毫不逊于任何一个追求利润的资本家。现代社会，耕地仍是实现家庭劳动力充分就业的唯一保障。目前，该村大部分男性劳动力在周边城市打零工，日工资在150 元～200 元之间，每个月工作时间在20 d左右，月平均工资不超过4 500 元；女性工资在150 元左右，月平均工资不超过3 500 元，夫妻双方月月平均工资不超过8 000 元。但是在家庭决策的逻辑中，利润不是唯一的衡量标准，亲情及社会责任占据家庭生活的绝大部分。为了照顾老人和孩子，D村的女性劳动力外出务工数量并不多。2018年该县对本地三个调查点90 户农民籼稻和玉米成本、收益情况进行了调查。如表一所示，种植水稻的收益大概在1000 元左右，玉米的收益在300 元到500 元之间，但是一年之间旱地可以种植一季玉米和一季小麦，有的甚至还能种植红薯和蔬菜，田地在种植水稻之后还可以种植油菜等经济作物。有的农户还可以通过代耕获得部分耕地，由于农业种植有时间限制，农户必须在相应时间范围内完成种植，人工成本不会有大的提高，收益却是成倍增加。如果农民在闲暇时间，用自己种植的粮食发展养殖业还可以增加另一部分的收入。

表1　2017～2018年籼稻、玉米亩均投入与产出

注：亩均成本:种子、化肥、机械化、灌溉、农药、运输以及人工成本，亩均收入以当年的粮食价格计算。

总体来说，随着国家对对粮食价格的保护以及化肥、生物技术、种植技术提高，耕地收入基本稳定。农民外出务工不稳定的情况下，农地收入就是家庭收入的底线，是当地农村家庭解决不充分就业，增加家庭收入的重要方式。

2.2 低水平社会保障下，土地是农民自保的理性选择

当前，面向农村人口的社会保险主要包括两类：新型农村养老保险和新型农村合作医疗。随着社会生活水平提高，农村社会保障水平远远落后于农村消费水平。而在严峻的就业形势下，各行业不断挤压农民工的就业空间。无知识、无技术、无信息资源的大龄农民工被排斥在城市边缘，种地成为大部分大龄农民生活的底线与退路。据了解，D村超过60 岁的居民有300 人，每月只能领取养老保险金70 元，贫困人口有96 人，每月领取低保金275 元，依靠低水平的社会保障甚至不能解决贫困农民的生计问题，但农民有土地，只要有土地就会有收入，这是农村现实，也是农民的心理依靠。倘若进行土地流转，以当前最高600 元/亩的价格进行，大部分农户最多不超过3亩土地，流转资金每年不超过1 800 元，而从土地解放出来的大龄农民无法在城市立足，不能依靠低廉的土地租金生活，也无法满足于低水平的社会保障。作为有理性的社会人，农民不可能在没有退路的情况下就贸然响应政府的土地流转政策，把自己陷入失地又失业的悲惨境地。

2.3 村治组织半强迫性质土地流转激起农民逆反心理

自发的土地流转在农村社会里一直存在，农民大多采取代耕、互换和短期出租的形式，实质上土地仍然是在农民手里。但是近几年来，农村涌现大量想要承包土地的种植大户和外商。乡村作为传统的熟人社会，乡邻之间彼此熟悉。因土地流转涌入的大量外地富商、种植大户打破了乡村社会体系，农民对外来户始终抱着防备心理。然自县政府要求下辖村规模种植柑橘以来，村委会等组织为了争取投资资金，留住承包商，不顾农户之间已存在的流转关系，不经农户授权就擅自签订土地流转协议，只是采取事后告知农户的方式，或者对于不愿进行土地流转的农户，三番四次上门谈话，干扰农民正常的生产生活。这种蛮横粗暴的做法败坏了村民对土地流转的好感，也让一些文化水平低的农民以为你是在“抢夺”土地，对土地流转更是深恶痛绝，无论如何也不愿意流转土地。

3 消除农民顾虑是破解农村自治组织土地流转执行困境的关键

3.1 平度的“两田制”法，消解大龄农户无地可种的忧虑

平度模式被概括为“两田制”，产生于1984年，自1987年开始在全市推广。平度模式将农民的土地分为“口粮田”和“商品生产田”，“口粮田”人人有份，“商品生产田”是除口粮田以外的农用地和集体建设用地，即将分散于农户的一部分土地收归集体，接受统一的调配和转包。这种“两田制”法是农民创造性地运用古时的“井田制”关于“公田”、“私田”的分法，保证了农民有田可种。该模式虽然相较于其他模式原始得多，但能够满足农民种地的心愿。村两委在实际工作中，可以先行收集能够流转的土地，并通过村民大会等形式和农民协商留足“口粮田”。对于一些土地在可流转范围内又不愿意流转的农户进行协调，通过“换地”等方式保证流转土地的规模和完整。农民之间“口粮田”的流转可自行决定，村两委不加干涉。这样一来，那些不能外出务工的农民仍然有田可种，也能够提高土地流转效率，节约协商成本。

3.2 农业的规模种植吸收劳动力，增加农民家庭收入

目前，仁寿县经济作物主要以柑橘和枇杷为主。这类果木在种植、成熟及最后打包的过程中需要吸纳大量劳动力。几年前，成都地区的土地承包商在种植果木的时候就开始聘请当地农民工作，每天的价格在50～100元不等，平均工资大概在1 000元至3 000元之间。倘若遇上“卸货”的农忙时节，还能够多劳多得，日工资可高达300元。村两委也可以借鉴成都的做法，在签订流转合同的过程中，承包由种植果木带来的附加劳动，为当地农民提供就业机会。如果农民的月工资在1 000元左右，一年的工资也将会超过10 000元，再加上每年土地流转的租金收入，对于绝大部分农民来说，可以弥补因为流转土地而造成的家庭收入损失。

3.3 建立土地流转保价措施，保障农民土地权益

在土地流转过程中，承包商率先掌握了流转相关的市场和政策信息，在谈判占据了主导地位，原子化的农民面对掌握信息与资本的谈判者，极难拥有话语权。此时，村两委作为农民利益的代表者，既无法置身事外，把一切交给“市场”，也不能蛮横无理，“强征强卖”。村治组织要建立农地保价机制，既要防止农民坐地起价，也要防止承包商落井下石，以当地市场价格为依据，双方签订土地流转保价合同。不仅要规范土地流转租金的标准，也要考虑到日后土地增值对农民的补偿问题，并以此为基础进行谈判，防止流转之后出现土地纠纷。鉴于村两委自身能力所限，可以将土地中介服务外包给第三方或者设立专门的土地流转小组。村两委可以委托农村精英协助村民进行农地流转或者直接聘请土地中介服务组织，在经过土地流转双方协商之后，根据国家法律法规签订合法统一的书面合同，建立完善的土地档案。

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10.3969/j.issn.2095-1205.2019.05.70

余培（1994- ），女，汉族，四川眉山人，在读硕士研究生，研究方向：政治学理论。

F321.1

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2095-1205(2019)05-119-03