企业职工养老保险制度的沿革与突变——新中国社会保险史话之五

我国企业职工养老保险建立迄今已近70年，超过了许多人一生的时长，其间发生了数不清的大事小情。把握制度沿革与突变的几个关键节点，庶几可以摸到历史演进的大略脉络。

横空出世 动荡蜕变

旧中国，只有政府机关及铁路、邮电等少数行当有过退休金制度。中华人民共和国建立之初的1951年，政务院发布《劳动保险条例》，由企业缴费构成劳动保险基金，其中主要保障项目之一是养老补助费，由此建立起覆盖各类企业及其职工的养老保障制度。《条例》规定了享受按月发给养老补助费的年龄、工龄条件和支付标准，从当年5月1日起，也就是68年前的本月，第一批符合条件的企业职工开始从劳动保险基金领取相关待遇。这个初建的制度呈现出几个鲜明特征：一是通过基金统筹来分担经济风险，属于典型的社会保险计划；二是在劳动保险的总框架下安排职工退休保障，而不是单独建立养老制度；三是由企业单方缴费作为筹资渠道；四是经办事务由工会组织承担，政府部门实施监督。总体看，借鉴当时苏联模式的痕迹比较明显。

《条例》施行了18年，给曾经老无所依的数百万劳动群众带来了前所未有的福利，翻阅史料，当年工人们欢呼庆祝《条例》的场景仍历历在目。但在“文革”高潮的1969年，劳动保险金被“一律停止提取”，退休职工的劳保开支改在企业营业外列支，劳保统筹制度蜕变为彻底的“雇主责任制”。从横空出世到衰变没落，企业养老保险前行之路在这里拐了一个大弯。

拨乱反正 重建统筹

“文革”结束后的1978年5月（恰巧又是5月），全国人大常委会原则批准了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，9天后国务院印发全国，这就是著名的104号文件。两个《办法》统一适用于党政机关、群众团体和全民所有制的各类企事业单位，恢复了中断多年的退休制度，带有鲜明的拨乱反正色彩，并调整了退休的连续工龄条件和待遇标准。104号文件的实施高度契合党和国家把工作重点转向以经济建设为中心的大局，推动顺利实现干部队伍新老交替和职工队伍结构调整，相关政策标准也管用了多年，可以说是我国职工养老保障由乱转治的一块界碑。

与此同时，另一项拨乱反正的事业也在层层推进：一些地方对集体企业自行探索组织退休费统筹。1983年国务院颁布有关集体经济的法规提出：城镇集体企业要根据自身经济条件，提取一定数额的社会保险金，解决职工的年老退休等生活保障问题。这为集体企业建立养老保险制度提供了政策依据。由此及彼，1984年5月（还是5月），劳动人事部等5部门向国务院呈报《关于统筹全民所有制单位退休基金的报告》，建议开展以地市县为单位的企业退休费用社会统筹。这个报告的思路成为各地试行企业退休费统筹的有力指导。1986年7月，国务院发布有关改革企业劳动制度的四个规定，确定国营企业招用工人必须实行劳动合同制，同时对其退休养老实行社会保险制度。这项制度虽然只在合同制工人范围施行，却是一次意义重大的变革，恢复了被“文革”废弃的社会统筹机制，适应“社会主义商品经济”条件下分散企业退休养老风险的需求，并有4大发展：一是对企业职工退休养老单独建立保障制度，而不再是综合保障中的一个项目；二是确定“退休养老基金”由企业和劳动合同制工人个人共同缴纳，比劳动保险扩展了更宽的筹资渠道；三是退休待遇根据缴费年限长短、金额多少等因素确定，改变了只按工作年限分档计算的粗泛方法；四是工人退休养老工作由劳动部门所属的社会保险专门机构管理，调整了劳动保险时期由工会组织经办的体制。到1988年底，全国实行退休费统筹的市县达到2200个，覆盖了5900多万人。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，把单建制度、双方缴费、社会统筹、基金专户、社保机构管理等被实践证明行之有效的经验转化为国家统一政策，并确定适用范围为全民企业，城镇集体企业可以参照执行，外商投资企业及城镇私营企业和个体劳动者也要逐步实行。

退休费统筹从集体企业发展到国营企业合同制工人，进而扩展到各类企业及其职工，是对劳动保险的回归，更是在经济体制转轨背景下的制度重建，算得上企业养老保险的又一次突变。

创新模式 构建体系

再次突变出现在1993年11月，党的十四届三中全会提出养老保险实行社会统筹与个人账户相结合，成为企业职工养老保险发展进入新阶段的显著标志。此后20年不断探索和完善，初步构建起比较完整的制度体系。一是形成统账结合的基本模式。经过两种不同实施办法（大账户和小账户）的两年试点，1997年国务院发布26号文件，统一缴费比例、个人账户规模、统筹基金和个人账户基金的结构、领取条件和各类群体的待遇计发办法。二是规范制度运行。在世纪之交的“两个确保”中，以确保基本养老金按时足额发放为目标，把企业养老保险费差额缴拨改为全额征缴，同时把一些地区的双基数缴费改为按工资单基数缴费；把养老金企业发放改为社会化发放，进而推进退休人员社会化管理；厘定统筹基金支付项目，补发历史拖欠的养老金，将行业统筹下放地方管理等。三是扩大制度覆盖面。制定《社会保险费征缴暂行条例》，除各类企业外，还将实行企业化管理的事业单位、城镇个体工商户涵盖在制度范围内，并集中解决了集体企业未参保退休人员纳入养老统筹的历史遗留问题。到2012年底，参保人数超过3亿人，成为世界上最大的单项养老保障制度。四是拓展筹资渠道。从1998年起，逐年增大各级政府对职工养老保险的投入，使之成为企业和个人缴费之外的重要资金来源；同时建立了战略储备性的全国社会保障基金。五是优化政策和管理。经过先后在辽宁、东北3省等地开展完善社保体系的试点，国务院于2005年发布38号文件，进一步统一全国费率、改进基本养老金计发办法，并推进省级统筹。这一时期，还连续调整基本养老金待遇，建立基金预算管理制度，在应对国际金融危机期间采取缓缴措施为企业解困。

这20来年，是企业养老保险制度改革举措频密、跨越步伐极大的阶段。如果说有一面旗帜导引着改革的话，那旗帜上清晰写着8个大字——社会主义市场经济。

顶层设计 登高望远

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，企业养老保险制度发展也进入了新境界，呈现出纵横捭阖、拓广掘深、思近虑远的新样貌。按照十八大指出的“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”的社会保障体系建设方向，从2013年起开始研究制定完善养老保险制度的总体方案，规划了8个方面19项重大任务，经中央同意，逐项推出实施。

在增强公平性方面：2014年10月实施机关事业单位养老保险制度改革，实行与企业相同的统账结合模式，解决了困扰多年的“双轨制”弊端。同年将新农保、城居保统一整合为城乡居保制度，促进城乡统筹，并与职工养老保险共同构成两大基本制度平台。从2016年起统一调整机关和企事业单位退休人员养老金，逐步缩小“待遇差”矛盾，并探索了兼顾保障与激励的结构性调整方法。

在适应流动性方面：2014年实施了各类参保人在城乡居保与职工养老保险之间的衔接政策；2017年又出台机关事业单位参保人员跨地区、跨制度流动的转移接续政策，更加适应人力资源市场流动性增强的趋势。

在保证可持续性方面的举措就更多、更有力：2015年决策对基本养老保险结存基金按照市场化、多元化、专业化的原则开展投资，以期更有效地保值增值。2017年11月，国务院发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，按照使全体人民共享国有企业发展成果、促进改革和完善基本养老保险制度、实现代际公平的指导思想，迅即开展试点，开辟了筹资新渠道。2018年7月开始执行职工养老保险基金中央调剂制度，为尽快实行全国统筹奠定基础、积累经验。多层次体系建设也加快了步伐——从2014年10月起，建立了机关事业单位职业年金制度；2017年12月人社部、财政部联合发布规章,规范了税收优惠支持的企业年金制度；2018年5月又在部分地区试行个人税收递延型商业养老保险，第三支柱也开始“破冰”。最近的重大举措是，2019年4月出台降低社会保险费率综合方案，其中职工养老保险费率大幅调低4个百分点，同时改进缴费基数，为企业创造了更宽松的发展空间。

党的十八大以来7年时间不长，但职工养老保险各项改革举措的辐射之广、力度之大前所罕见，处处可见“高、远”二字——制度、政策的统一性更高，变革、发展的前瞻性更远。

回顾我国企业职工养老保险近70年历程，尽管风云变幻，跌宕起伏，但社会保险的基因传承未绝，追求社会公平正义的目标始终未变，更深层次说，党和政府为民谋利的拳拳初心未改，与时俱进的开创精神愈益强劲。