政企合谋视角下的环境治理

毕睿罡 王钦云

摘要： 在原有GDP锦标赛模式下，地方政府为了追求经济增长往往会忽略环境保护等次要目标，甚至形成政企合谋，默许当地企业的污染行为。2007年国务院发布了《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，正式将环保一票否决制引入官员晋升考核标准中。这一考核制度意味着，如果地方官员无法完成上级制定的节能减排任务，即使经济发展等方面的业绩再突出，都将无法晋升。这一政策变化必然会导致地方官员在环保工作上的投入发生跳跃式增加，尤其是对环保违法行为的监管。基于2004年至2015年各地环保行政处罚案件的数据，本文采用断点回归方法（RDD）估计得出，环保一票否决制的引入使得一个城市每年的环保行政处罚数量平均增加约30起。而在政策冲击前后，企业的生产与排污行为并没有发生跳跃式变化。进一步地分析发现，各地区对这一政策的反应存在巨大的异质性。借助机器学习，本文发现，在众多变量中，官员是否受到晋升年龄限制、任期等政治因素是影响地方官员对这一政策反应最为重要的因素。

关键词： GDP锦标赛; 官员考核; 一票否决制; 环境保护; 政企合谋; 断点回归

文献标识码： A  文章编号： 1002-2848-2019（04）-0062-14

一、问题的提出

中国经济在改革开放之后迎来了40年的高速增长，然而与此同时，环境问题却变得日益严峻，尤其是大气污染物排放量等始终居高不下。根据中国公共环境研究中心2012年的报告，在120个重点城市中，二氧化硫浓度达到一级标准的只有11个，占比9.2%，而PM10平均浓度达到一级标准的只有三亚和海口两个城市，达到二级标准的城市也只有37个。水污染方面，近年来，中国3/4以上的湖泊富营养化严重，86%的城市河段水质严重污染[1]。随着中国经济的持续增长，人均收入不断提高，公众对于良好环境的迫切需求和不断恶化的环境之间的矛盾变得日益尖锐。然而在当前的制度安排下，地方官员更多的是开展以GDP为第一目标的锦标赛[2-4]，即通过努力发展当地经济获取政治上的晋升。环境保护、民生、教育质量等其他因素虽然也是影响官员晋升的因素之一，然而由于缺乏明确的目标或难以观测和量化，往往被放到了次要位置[5-7]。事实上，地方官员对环境问题并非无能为力。诸多研究都表明，在特定的時点或事件下，地方政府完全能够对地方污染进行有效治理。如石庆玲等[8]的研究表明，地方政府在召开“两会”期间，往往会通过行政命令等方式强制企业减少污染排放，从而出现“政治性蓝天”。而在“政治性蓝天”结束之后，又会引起企业报复性排污行为。王红建等[9]基于非金融类上市公司的数据发现，在中央把“环境绩效”纳入地方官员的考核标准后，企业在环境上的投资行为呈现出明显的政治周期。这种空气质量的政治周期现象一定程度上反映了在当前制度安排下，官员为了追求经济增长，很容易与地方企业形成合谋。

有不少文献更是直接研究了政企合谋与环境污染之间的关系。龙硕等[10]的研究发现，在环境问题上，由于中央和地方政府之间存在着高度的信息不对称，地方政府出于政治和经济上的考虑会与地方企业形成合谋，进而放松对企业的环境规制，帮助企业扩大再生产。梁平汉等[11]则进一步探究了在不同法制环境下的政企合谋如何影响当地的环境。实证结果表明，法制环境较差的地方，地方政府和企业更容易建立“人际网”和“关系网”，进而会导致这些地区环境污染更加严重。当然，基于这样的逻辑，梁平汉等[11]以及郭峰等[12]也发现了官员更替能够一定程度上破除这种政企合谋。一个地方主要官员发生更替会产生“震慑效应”，从而导致短期内环境污染物排放下降。然而，既有文献的问题在于，首先，对于政企合谋的测度，通常是采用当地的某些特征变量或者官员的某些特征作为政企合谋的代理变量。如龙硕等[10]选取每百万人口中贪污、贿赂和渎职等案件立案数作为政企合谋的代理变量，陈刚等[13]、聂辉华等[14]则认为任期以及官员是否来自当地也可以作为政企合谋的代理变量。然而，地区特征只是影响政企合谋的众多因素之一，甚至只是微不足道的因素，因此采用这些代理变量得到的实证结果包含了太多其他因素的影响。而一个地方企业未必需要直接与主政官员如市长或市委书记直接产生联系，只需要与监管部门工作人员等形成合谋即可，因此主政官员的个人特征也无法很好地捕捉现实中的政企合谋行为。其次，目前关于政企合谋和环境污染之间关系的研究更多的是基于相关性而缺乏严谨的因果识别。

鉴于既有文献的一些不足，本文以2007年6月国务院颁布《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（以下简称《通知》）为契机，借助官员考核标准变化这一准自然实验，通过断点回归设计（RDD），无偏地检验了官员激励变化对其行为的影响，进而证实了政企合谋对企业环境污染行为的影响。具体来说，《通知》的颁布首次将环境保护一票否决制引入官员晋升考核机制中[15]，这一制度变化打破了政企合谋的基础，地方官员想要获得晋升，除了发展经济之外，还必须严格执行环境保护监管工作，以确保顺利完成上级制定的环保任务。在这样的情况下，即使企业的生产行为没有任何变化，原先的排污行为也可能受到罚款甚至停产等处罚。如果改革之后，地方污染行政处罚事件发生跳跃式增加，就可以反推，在这项改革之前，地方政府实质上默许了工业企业的违法排污行为。

进一步，由于官员考核与晋升是一个非常复杂的过程，组织部门在考核官员时会从年龄、履历丰富程度、同僚评价等多个方面对官员进行全方位考察详见《中共干部选拔管理条例（2014修订版）》。因此，如果本文逻辑成立，不同特征的官员应当对官员考核标准变化的反应有所不同。为回答该问题，本文通过机器学习的方法，从一系列官员特征和地方特征中挑选对官员行为影响最大的变量。通过套索回归（Lasso Regression）我们发现，与既有文献和经济理论高度一致的是，晋升年龄限制、任期以及是否接受过党校教育是影响官员在环境监管行为上最重要的因素[13，16-19]。

与既有文献相比，本文的优势在于，没有直接对政企合谋进行测度，而是从官员的行为出发，以一个地区环境污染行政处罚案件的数量作为地方政府在环保监管工作上的執法力度的代理变量，从而避免了难以测度政企合谋行为的问题;其次，本文借助官员考核标准变化这一准自然实验，无偏估计了激励变化对地方政府行为的影响，为政企合谋提供了新的经验证据;最后，借助套索回归发现任期、晋升年龄限制等因素会对官员行为产生显著影响，这丰富了我们对于地方官员及其行为的认识。

本文后面的安排如下：第二部分对官员考核标准的相关制度背景做了介绍，并通过简单的理论分析对官员考核标准变化与地方政府官员行为之间关系进行刻画;第三部分介绍了本文所使用数据，并做了统计性描述;第四部分设定了计量分析的基本模型，并展示了相应的回归分析结果;第五部分检验了官员特征对其行为的影响;第六部分总结全文。

二、制度背景与理论分析

（一）制度背景

作为大的制度背景，本文首先回顾中国官员考核制度变迁。官员考核制度是国家治理的基本制度之一，由于中国地方政府掌握着诸多事权和充分的自由裁量权，如何选拔地方官员对国家的经济发展有着深刻的影响[20]。早在1979年，中组部就颁布了《中共中央组织部关于实行干部考核制度的意见》，在这一干部考核制度中第一次提出从“德、能、勤、绩四个方面对干部进行考核”。尤其是对“绩”的考核，主要以经济绩效为主，是干部综合考评及选拔任用中最重要的内容。这一方面是由于经济绩效较之其他绩效指标更加客观且易于量化;另一方面，该制度的出台也与十一届三中全会之后，政府将工作重心转移到经济建设上来的大环境相一致。虽然诸如资源消耗、安全生产、基础教育、环境保护等关注社会民生的公共服务指标也在这一考核制度中，但经济绩效指标毫无疑问，占据了绝对主导地位。

这样的制度安排给地方官员发展本地经济赋予了强劲的激励，地方官员开始展开了以GDP为核心的“晋升锦标赛”[2]，这也被认为是中国经济奇迹的重要制度因素。但随着社会和经济的发展，这种制度安排存在的弊端也开始凸显，如在这样的制度下，地方官员为了发展经济以获得晋升，会与企业形成默契，放松对企业的环保监管甚至默许企业排污以避免环保工作对本地经济的负面影响。而这样的行为导致环境问题日益严重。

在经济发展初期，由于居民收入水平较低，环境污染尚不足以成为“问题”，但随着中国经济发展到一定阶段，社会大众的生态环保意识逐渐提高，这也从客观上对政府的环保工作提出了更高的要求。为了应对这一新形势，国务院于2005年12月颁发了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，首次提出将环境保护工作纳入地方官员考核体系中。该文件的颁发意味着环境保护工作得到了空前的重视，但是这依旧是纲领性的文件，缺乏具体的执行措施。实际上，在之后很长的时间里，地方官员并没有真正贯彻中央制定的环保目标。直到2007年6月，国务院颁发的《通知》首次提出，要把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价的重要内容，实行“一票否决制”。《通知》明确提出“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%的约束性指标详细内容见《节能减排综合性方案》。。《通知》从制度上规定了省级人民政府每年要向国务院报告节能减排目标责任的履行情况，国务院每年向全国人民代表大会报告节能减排的进展情况，在“十一五”期末报告五年两个指标的总体完成情况。地方各级人民政府每年也要向同级人民代表大会报告节能减排工作，自觉接受监督。至此，“环保一票否决制”正式成为地方政府官员考核制度的组成部分，从根本上改变了过去“唯GDP论成败”的政治观。本文以国务院颁发《通知》这一政策变化为契机，研究官员考核制度的变化如何影响官员激励，进而对官员行为产生影响。

值得一提的是，虽然环保相关法律及政策在这些年不断推出，如2004年发布的《能源中长期发展规划纲要（2004—2020年）》、2005年发布的《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》以及2008年环保部出台的《关于加强重点湖泊水环境保护工作的意见》等，但这些并未对官员考核制度形成实质影响，因此并没有从根本上改变地方政府追求经济增长这一单一目标的竞争格局。

（二）理论分析

根据《环境行政处罚办法》的规定，当地方政府管辖区内企业有违反环境保护法律、法规和规章的行为时，县级以上环境保护主管部门有权对违法主体实施警告、罚款、甚至行政拘留等处罚或责令改正。对于实施处罚行为的，还需要制作行政处罚决定书。然而，在“GDP锦标赛”背景下，地方官员主要通过努力发展本地经济来提高晋升概率，这就使地方官员有动机刺激当地企业生产、投资活动，而如果严格执行环保监管虽然有利于环境保护，但会增加企业生产成本，降低企业利润，这些都不利于企业的扩大再生产。在这样的矛盾中，企业逐利，而环境问题作为地方政府的次要任务且难以被上级完全监督，也会成为地方政府策略性忽略的因素。这样，地方政府与企业之间就很容易形成合谋关系，即企业可以通过游说或寻租的方式，要求地方政府官员放松对其生产活动的环境规制;地方政府官员则会默许企业以破坏环境的代价扩大生产，实现本地经济的增长。这种政企合谋一方面使企业利润增加，获得发展，另一方面也会使地方官员获得晋升，甚至获得更大的“寻租收益”。

不过，随着《通知》的正式发布，官员考核制度发生了重大变化，地方官员的激励也随之改变。具体来说，在新的官员考核制度中，“环保一票否决”进入官员晋升考核标准，一旦没有完成上级制定的环保任务将无法获得晋升，这从根本上改变了地方政府官员的激励，官员无法再将环保问题作为一项可以忽略的因素，而是作为必须完成的政治任务。这将会使得地方政府和企业处在对立面，进而降低了政企合谋的可能。考核制度变化后，加强环境监管力度，甚至以牺牲经济发展为代价换取环保任务“过关”成为地方官员的头等大事。基于此，本文提出如下假说：