组织力提升视角下城市社区社会化党建模式及其改进路径探讨

张恩韶

摘 要：党的十九大报告指出，“以提升组织力为重点”加强基层组织建设。但目前在行政区域刚性限制和行业差距明显的双重约束条件下，城市社区基层党务工作者尚难超越对政党组织力的经验认知，提出值得推广的党建模式，真正解决基层党组织弱化、虚化和边缘化问题。破题的关键在于紧扣政党组织力的政治内涵，把握我国城市社区党的组织力的制度变迁和意义转换，进一步探索提升组织力的基层党建新模式。城市社区社会化党建模式的改进应注重从组织化水平、运行机制等方面建立以基层党组织为核心的扁平化的网络治理结构，促使基层党组织在与国家和社会的良性互动中寻求组织力的提升。

关键词：基层党组织;组织力;城市社区;社会化党建模式;改进

中图分类号：D267

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2019）06-0004-05

经历改革开放以来内外环境的复杂变化，我国城市化建设总体保持快速增长势头，城市在吸纳新增劳动力就业、改善常住居民生活水平等方面释放出巨大红利，但土地、户籍等城乡二元制度在国家层面尚未完成并轨，城市化面临“化地不化人”等妨碍城市实现可持续发展的负外部性问题。上世纪90年代末，城市改革实行单位—街居制转向社区制的基层管理体制，开始下沉管理重心，主要由社区承担剥离出来的社会职能，但“命名政治”[1]逻辑下的社区“展示性治理”[2]现象，表明当下社区治理体系与治理能力的现代化仍然滞后于城市现代化的发展要求。

为此，党和政府通过加强顶层设计，实施一系列重大战略决策，强调发挥基层党组织的领导核心作用，健全完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。2017年，中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》）指出，“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径。”[3]党的十九大报告则进一步指出，“以提升组织力为重点，突出政治功能”[4]，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。上述政策为基层党务工作者完善社区治理体系，解决基层党组织虚化、弱化和边缘化等组织力不强的问题指明了方向，也为理论工作者回应城市社区治理现代化问题，从学理上探索组织力提升创新党建模式提出现实要求。

本文在借鉴现有研究成果的基础上，运用政治学、社会学等跨学科的研究方法，对政党组织力的政治内涵进行理论诠释，在此基础上，分析城市社区基层党组织组织力的时代变迁以及社会化党建模式促进组织力提升的比较优势和应用困境，进而探索构建社会化党建模式的现实路径，期望能有助于促进社区党建理论的进一步完善和发展，为党和政府解决社区党建问题提供理论支持。

一、政党组织力的政治内涵

党的十九大报告提出政党组织力问题后，引起社会各界尤其是基层党务工作者的广泛关注。凭借丰富的基层工作经验，许多基层党务工作者结合当地实际和具体工作提出了政党组织力的建设措施。但是这些针对个别地方、行业的措施多属于碎片化的工作经验，难以在党的更大执政空间范围得到复制和推广，社会各界迫切需要科学界定政党组织力的一般性内涵，为党政机关工作人员特别是基层党务工作者强化政党组织力建设提供理论指导。

通过查阅国内外政党学说的相关资料发现，目前该领域的理论研究水平总体滞后于实践的发展需求。国外学界缺少关于政党组织力的直接论述，但早在上世纪80年代，意大利政党研究学者安格鲁·帕尼比昂科（Angelo Panebianco）即对当时的政党研究取向进行批判，呼吁优先采用组织研究视角，将组织社会学研究复杂组织的分析工具运用到政党研究中去[5]。帕尼比昂科的观点对政党组織力论题的理论建构具有重要的启示意义。国内学界主要运用政党适应性理论分析中国共产党的组织调适问题[6]，但将政党组织力作为一个专题进行研究的力度和深度有待加强，政党组织力概念的基本内涵仍是一个悬而未决的基础理论问题。在当前党中央为破解基层党组织“三化”问题而提出加快组织力建设的政治背景下，国内学界应高度关注党的重大战略决策问题，强化理论自觉意识，抓住时代赋予的契机推动理论的创新发展。本文尝试基于不同国家的党政体制，紧扣政党的组织特性，运用国家—政党—社会的关系框架分析政党组织力的政治内涵。

各国的政党组织力在内容与形式上存在体制性差别。在西方政党政治生活中，多党制和轮流执政意味着执政党是一个变量，而不是一个常量。政党的组织力主要体现在政党作为选举工具，能否通过社会动员赢得选民的支持，从而将党的纲领和竞选许诺转化为法律或政策，并将党内精英输送到政府机构。而中国共产党自诞生之日前起便区别于一般意义上的西方政党，作为领导中国革命、建设与改革的使命型政党，它在中国政治的结构中，是一个常量而不是变量。政党的组织力主要体现为党如何适应世情、国情和党情的变化，践行全心全意为人民服务的宗旨，努力化解国内主要矛盾，完成自我的改革和完善，不断提升执政能力以实现长期执政。

社会变迁中的政党组织力较之其他组织存在结构性差别。现代社会是高度组织化的社会，人们通过一定的组织形式完成政治、经济、文化等方面的社会性活动。组织不仅在数量和应用的范围方面飞速增长，而且经历了结构上的转变：从先前的基于血缘纽带和私人关系的“公社”形式转变为契约性的“合作”形式[7]。政党从宗派中裂变出来，被视为根据原则而非派别自身利益建起来的一种特殊组织形式[8]，与政府组织、社会组织虽关系紧密但性质迥异，是联结政府组织与社会组织的中间组织。结合对非洲国家的多党制进程、欧洲社会民主党的变革与调整、我国政党组织主导的现代化模式以及其他各国发生的重大政治事件的一般性经验认识，政党组织力可以理解为政党“后天获得的组织性”[9]，是一种适应顶层政治环境和基层社会环境挑战进行功能性调整亦或结构性调整的能力[10]。

实际上，组织力的提升攸关政党的生存与发展。为此，政党必须实现“外适应”与“内适应”两种状态的有效关联。“外适应”，即对所处的发展环境保持较高的灵敏度和反应力，适时进行功能性或结构性调整;“内适应”，即组织能够驾驭内部变化，均衡程序性原则的刚性与弹性以提升内聚力。在我国全面深化改革的时代背景下，中国共产党作为各项建设事业的领导核心，在基层党组织出现“三化”问题后，围绕党建工作的核心内容，适时提出组织力建设的重大命题，有利于激活党组织的生命力，推进党建“五位一体”总体布局，保证党的路线、方针和政策在基层组织的贯彻落实，实现对社会的有效组织与整合，巩固长期执政地位。

二、城市社区基层党组织组织力的时代变迁

当前，提升组织力的政策要求通过党的组织体系迅速得以传达并付诸实施。作为政治话语，组织力源起于党的早期历史，在不同发展阶段的城市时空场域发生着制度变迁和意义转换。

新中国成立后，执政的中国共产党在建立高度集中的计划经济体制的同时，在城市以党的基层组织为核心建立起单位制为主、街居制为辅的社会管理体制。这种体制的突出特征是党政合一的一元化领导，即党的组织机构主要依托单位的行政性权力，统揽城市基层的经济、政治、文化和社会等一切事务。而居委会处于次要地位，面向的工作对象主要是辖区内的老弱病残及无业青年，其党的支部建设处于自发状态，缺乏有效组织，党的组织力相对较弱。这种体制在计划经济时期有其适应性和必然性，有利于通过组织化力量迅速实现社会整合，动员社会力量服务于国家以重工业为中心的现代化发展战略，但也造成政党国家化的问题，表现在：党政职能重叠，党依托单位的行政权力行使管理职能，党务干部忙于政务却疏于党务，社会化工作手段欠缺，对群众工作重视不够，不能有效反映群众的利益诉求。在计划经济时期利益高度同质化的社会结构中，上述问题对社会的整体运行尚构不成重大挑战。

随着市场经济体制改革的不断深入推进，单位制主导的城市基层管理体制趋于解体，街居社区成为城市基层社会管理的承载主体，传统单位党建模式的缺陷逐渐暴露出来，基层党建的“空白点”日益增多，集中体现在：一是单位党建功能弱化问题。改制之后的单位主要承担生产或再生产职能，社会功能和政治功能逐渐溢出。由于不再垄断资源对单位员工无法实行严格的社会控制，单位党组织的影响力下降，党的上级组织难以通过基层单位党组织系统贯彻施政方针。二是基层党建覆盖面问题。两新组织大量出现，该类组织与党的组织存在本质上的区别，不能简单依靠行政建制设置基层组织的方式将其纳入党的组织体系。

面对体制改革后利益異质化、利益冲突加剧的形势，为摆脱固化的单位党建结构，创新党建模式引领街居、社区建设，党在领导方式和执政方式上主动变革，地方党组织做了大量实践，基层党建形式日益多样化。例如，贵阳市以区域化党建引领社会管理创新，解决单位和社区党组织在领导体制和管理体制等方面“两张皮”的问题[11];上海探索社会组织购买党建服务的基层党建新模式[12]。但总体上看，地方党组织受权力逻辑下的单位党建模式的路径依赖影响深远，党建的行政化色彩依然较为浓厚，一些基层党组织存在弱化、虚化、边缘化等组织力不强的问题。

当前城市社区党的基层组织建设应放到新时代社会主义现代化建设的总体布局中去思考和实践，要充分认识我国总体同质化社会向异质多元化社会的变化，学习贯彻党的最新政策文件精神，紧紧抓住城市社区建设的突出矛盾和薄弱环节，在引领社会治理过程中，从强化党的政治功能，凸显党的社会属性入手，探索实施社会化党建模式，进一步提升党的组织力，着力解决基层党组织弱化、虚化、边缘化等组织力不强的问题。

三、组织力提升目标下城市社区社会化党建模式创新与挑战

中央《意见》要求以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径。而党的十九大报告则将组织力确立为基层党的建设重点。这两份重要文件点明了社会治理与基层党的建设之间的有机联系以及基层党的建设的逻辑和路径，为我们理解社区党建提供了一条重要线索，引申出本文所关注的核心问题，即社会化党建模式能否以及何以提升社区基层党组织的组织力，进而推动基层社会的有效治理。

实质上，不同党建模式背后隐藏的深层次问题是上层建筑对经济基础的适应问题。传统单位—街居党建模式应顺应社会变革适时地向社区社会化党建模式转型。传统单位—街居党建基于权力逻辑凸显行政化色彩，而社区社会化党建旨在建立一个以基层党组织为核心的社会力量广泛参与的社会共同体，要求社区党组织在基层社会治理过程中发挥关键性的纽带作用，能够突破中央到基层的垂直性权力的约束、渗透融入基层社会网络，体现更多的社会性。社会化党建模式在提升基层党组织组织力方面具有独特优势。该模式下的社区党组织与驻街单位等其他组织形成扁平化的网络治理结构，通过共享社区资源的配置、共同参与社区公共事务的治理，建立合作共治的利益共同体，能够实现政党社会化与基层自治自主性的相互强化，更好地回应社区居民日益增长的美好生活需求，从而增强党组织认同的合法性，促进社区党组织组织力的良性生长。

然而，一个经验性的结论是理论与现实之间往往存在差距。就城市社区基层党建而言，模式优势并不必然转化为良善之治，社会化党建模式的运行还面临诸多挑战。从形势发展的需要看，当前的首要工作是梳理清楚这些困境，为探讨如何发挥社会化党建模式的优势，提升党的组织力创造可能条件。

问题一：社区组织的碎片化状态有待整合。社会组织的结构与功能分化是现代国家政治发展的一般特征。随着我国基层民主建设的推进，城市社区成员公共空间的利益诉求趋于分化，需要成立专门组织集中表达或协调差异化的利益诉求。社区党组织、社区居委会、业主委员会、物业管理委员会是承载这些职能的重要组织，但这些组织在目前的社区治理体系中处于尚未有效整合的碎片化状态。为理顺组织间关系构建社区生活共同体，要求党组织引导社区社会组织从碎片化向组织化转变。

问题二：行政化建设路径的持续影响力有待祛除。传统单位党建模式下的党组织主要依赖纵向的管理权力链条开展工作。当社区取代单位成为城市的基础单元，社区党组织需要转变自身的运行机制。但传统单位党建模式的影响短时间内难以消除，社区党组织仍习惯运用行政化手段处理社会问题，与其他社会组织缺乏深层次沟通基础上的横向协作。社区党组织的外部吸引力不强，其他社会组织尚未完全纳入社区治理体系，无法形成社区治理的合力。社区党组织需要发挥传统群众工作的政治优势，探索运用社會化运行机制调动其他社会组织参与社区治理的积极性。

问题三：党建活动方式、内容社会吸引力不足。城市社区党组织采用适当的活动方式调动社会成员参与社区治理的积极性，能够有效增强社区党组织的向心力。当前变动的内外部环境要求城市社区党组织调整活动内容方式，但社区党组织受限于自身对环境的反馈调节能力，在工作中仍多沿袭以往会议传达式的工作方法，而局部创新的活动形式出现娱乐化问题，政治功能不突出，社会动员效果不显著。

四、城市社区社会化党建模式的改进路径

社会化党建模式是对传统党建模式的路径创新，目的是适应市场经济条件下社会管理体制的变革要求，扩大党的覆盖面，强化党的组织力，巩固党的执政地位。在改进路径上应遵循一条基本原则，即党的建设始终贯穿于城市社区治理的全过程，具体操作上则应针对城市社区社会化党建面临的突出问题和挑战，着重突出以下三点：

第一，提升城市社区基层党组织的社会组织化水平。伴随社区个人意识的觉醒和社会组织的发育，城市社区面临治理主体多元化的组织困境，不同治理主体之间难以进行结构—功能互补。社会化党建模式要在社团革命与党的领导之间开辟新的路径[13]，立足社区社会组织的发展趋势开展党的建设，以社区党组织为基础，借助党组织的政治优势、组织优势，发挥基层党组织的政治社会职能，为社会组织的健康发展提供政治导向服务和基础保障，同时积极开展社会组织党建工作，统筹优化社会组织等在内的各类基层党组织设置，形成覆盖全面、功能互补的组织网络，实现对党务资源、政务资源和社会资源的有机整合，切实增强基层党组织的社会组织化水平。

第二，优化城市社区党组织运行机制。建立合理的党组织运行机制，是城市社区纵向管理与横向协作实施效果的保障条件。行政化与社会化两种运行机制在效率与公平方面各有所长，适用于社区治理的不同领域，必要时可以综合运用，实现社区治理效率与公平的协调统一。一方面健全社区党建工作的行政协调机制，成立由社区党组织、驻街单位党组织等组成的社区党建工作领导小组，强化对社区党建工作的统筹领导，将社区党建工作纳入规范化建设体系。实行联席会议制度，由社区党建领导小组定期召集会议，统筹安排社区工作、研究社区问题，确保社区党建工作组织有序。另一方面，健全完善社区党建工作的社会化运行机制。成立社区议事会，不再包揽一切社区事务，而是积极引入社会力量参与社区问题的协商共治，在协商共治过程中，社区党组织既能够增强群众工作的能力，又能够掌握社会自我干预、自我调适的方式和方法。

第三，加强城市社区党组织党建项目化管理。目前，一些地方社区党组织对内外环境变化的监督反馈机制运转不畅，仍习惯于将社区居民视作传统的工作对象，单纯运用说教等方式方法开展党建活动，活动内容方式的吸引力不足，对社区居民的个性化需求做不到精准发现，或缺乏程序设计导致需求难以满足。积极引入项目管理等现代科学管理方式，发挥其需求评估科学、成本控制精细、操作管理程序标准、质量监控严格等优势，能够有效解决基层党组织工作思路不清、创新能力不足、工作推进不力等突出问题。目前国内城市社区已经开展基于社会组织购买党建服务的项目化管理尝试[12]，但从项目的申报、督导到推广等环节仍存在诸多问题，需要对各个环节进行认真的梳理，做到系统化布局、过程化控制和闭环化管理。

五、总结与讨论

城市社区党建关系党在城市基层的执政基础以及城市基层社会的治理前景。以增强组织力为目标创新党建工作模式，是中国共产党为推进基层党建、全面深化党的领导而提出的新思路。本文运用马克思主义历史唯物主义理论、借鉴政党适应性理论来理解和分析政党组织力的内涵，基于国家—政党—社会框架看到政党与其他社会组织组织力在不同语境下的联系和区别，进而反观我国基层社区基层党组织组织力的时代变迁，把握内外环境变化下中国共产党在党建工作方面所做的结构性或功能性调整，尝试突破传统单位党建模式的结构，改进城市社区提升组织力的社会化党建模式。

从一定意义上说，使用“社会化党建模式”理解改革开放以来市场经济条件下的城市社区党建的结构转型是一个新鲜的尝试。一方面，社会化党建模式给我国开展城市社区党建提供了一个崭新的框架，能够让我们检视传统单位—街居党建面临的困境和不足，寻求社区治理新的理路;另一方面，源于经验的认识是，理论构造的模式未必具有普适性。尽管社会化党建模式本质上能够凸显政党的政党性和社会性，但在当前社会发育飞速、整体仍不够成熟的情况下，这种模式能在何种程度上发挥出优势尚有待实践检验。

如果对城市社区社会化党建模式的讨论做进一步的延伸，笔者认为有两个问题必须引起重视：一是社区社会化党建承载的政治期待。加强基层组织建设是新时代全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平的重大举措。城市社区社会化党建通过强化党与其他社会组织的联动效应，能够有效填补基层党建的“空白点”，提升党组织内部的凝聚力和外部的向心力。二是社区社会化党建模式的构建。基层党建长期以来形成的路径依赖在强烈的政治期待下仍会发挥作用，推进城市社区社会化党建需要扬弃传统单位—街居党建的工作模式，在学习借鉴一些好的经验和做法的基础上创新党建模式，打造新时代社会治理格局。

这两个问题说到底，在现实层面触碰的依然是政党、国家与社会的关系问题。在中国语境下，制度变迁中的政党中心主义是引领我们思考党建模式的逻辑起点[14]，提醒我们不能简单地以“行政化”或“社会化”来理解基层社区的党建工作。在社区社会化党建实践中，还有一系列重大问题值得研究，诸如，在强化政党中心主义的政治前提下，从实现党的长期执政要求看，政党政治体制特别是党的基层组织制度建设如何加以完善;基层党建与社会自治的嵌合机制如何优化等等。而一个值得肯定的隐喻事实是，城市社区党建的重心应从空间生产转向关系生产，以组织力为重点，加强党的基层组织建设，进一步促进政党、国家与社会的良性互动和关系优化，这也是党践行新时代历史使命的应有之义。

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【责任编辑：黎 峰】