发展低碳经济的镇江地方立法初探

陈天翼 娄秉文 周昕玥

随着全球人口数不断增长和工业文明的兴起和发展，社会发展所带来的许多问题正影响着生态环境，比如煤矿和石油等常规能源的使用造成的环境问题及后果为人们所恐慌。在此背景下，碳足迹、低碳城市、低碳技术、低碳发展、低碳生活方式、低碳社会等一系列新概念和新政策产生，“低碳经济”概念也同时随之应运而生。

一、低碳经济发展特征

从可持续发展角度而言，低碳经济的发展和运行需要相关法律法规作为强制性保障。正如中共十八届四中全会提出，生态环境的保护需要建立一系列严格的法律制度，以促进建立循环发展和低碳消费的生态文明体系。低碳经济需要法律制度来保护，具有以下一些特点：

人员参与的多样性。发展低碳经济不仅仅适用于某个人或某个团体，也适用于社会成员中每个人。这需要大家共同努力，有效地发展低碳经济。显然，低碳经济调整的法律对象不仅仅限于某些特定主体之间关系，而是多元关系。总之，低碳经济的参与者具有主体的多样性。

涉及的内容范围广泛。低碳经济发展所涉及的内容相对复杂，仅各种低碳概念就很多，如低碳生活，低碳消费，低碳产业，低碳交通，低碳建筑和低碳社会。总之，面对恶化的环境和异常的气候变化所带来的危害，低碳经济发展已成为人类的共识。在此情况下，法律可以为市场经济提供保驾护航作用，政策和法律手段的结合是发展低碳经济最重要的手段之一。从某种程度而言，低碳经济法律调整的关键内容是对市场主体的监管，包括国家政策，企业经营和个人消费。

某些调整手段的灵活性强。低碳经济既需要经济发展，也需要环境保护。它主要基于政策和法律的组合。政策通常面向战略或计划，通过选择性的表达方式；法律通过利益分配，促进低碳经济发展。例如，为减少碳排放，对于公司或运营商而言，不是强制性完成减排任务。相反，对他们使用金融、税收、市场和其他手段来引导企业生产方式，通过利益调整促进企业主减少碳排放。因此，发展低碳经济的某些调整措施比较灵活。

政府干预的责任。不确定性和外部性是市场本身与生俱来的特征，仅凭市场力量发展低碳经济是存在一定困难的。这需要引入政府标准，市场准入，财政和税收补贴来引导市场发展低碳经济，并通过一定的责任和权利来规范市场参与者。因此，为了保证国家经济的高质量发展，政府在其中必将发挥举足轻重的作用，特别在环境保护和生态安全的方面，即政府应当承担干预责任。

二、发展低碳经济的镇江经验

2012年，镇江明确了“生态建设”的发展战略。2013年，首次提出在2020年达到碳排放高峰，并明确提前10年的高峰路径。较早地实施了主體功能区系统，预测、优化低碳发展空间布局，发展低碳产业和低碳生产模式，等等“九大行动”纲领。

（一）推进产业碳转型

通过对产业的碳排放及其利税、员工和产值的比较分析，计算各个工业部门的碳排放量，找出产业转型的方向和重点，突出三个方面：建设功能性园区，从“分散”到“聚集”。全市已规划建设20个先进制造业特色园区，30个现代服务业集群和30个现代化农业园区，促进企业集中到园区和高端产业集群。消除落后生产从“多”到“少”。自“十二五”以来，全市淘汰了160个过时的项目，加快了高科技、高效、低耗、低污染产业的发展，不断提高服务业和高新技术产业的比重。发展循环经济，变废为宝。在江苏省率先实现了省级以上经济技术开发区的全面覆盖与转型，同时镇江新区被列为首批国家级循环改革试点区域。

（二）启动项目碳评估

在国内，首次制定并落实了“镇江市固定资产投资项目碳排放影响评价暂行办法”。通过测量碳排放总量，碳排放强度和碳减排，全面综合了能源，环境，经济和社会因素。建立若干个分指标，并科学确定各指标权重系数，建立评价指标体系。评价结论分别有红、黄、绿灯三个序列警示提醒，同时制定了“负面清单”和产业发展指导目录。所有新兴行业和项目都要根据功能规划来进行布局和调整。通过这种方式，逐步构建高效有力的“防火墙”，从源头上控制高能耗，高污染，高排放的项目准入，为行业的低碳发展提供了制度保障。

（三）实践区域碳考核

结合碳峰逆转机制，县级单位对碳排放总量和强度进行双重控制评估，充分研究产业结构、能源结构、GDP比重、人口比重和主要功能区位置并作出妥善安排。同时考虑各地的历史排放量和实际减排能力，论证城市和城市之间的差异和关联性。结合碳排放目标任务的考核，其评估结果纳入年度党和政府目标绩效管理系统中。在碳评估的基础上，进一步将绿色评估延伸到国民经济和社会发展的各个环节，以调整优化指标体系，增加生态文明考核的特殊范畴。

三、促进低碳经济发展的镇江立法基本思路

（一）立法应立足于发展低碳经济的镇江经验

通过适应“低碳经济”的法律法规，“适应当地条件的创新”，实施促进低碳经济发展的地方立法，促进低碳经济发展，是当地立法的良好选择。在探索“镇江低碳发展道路”的过程中，没有统一的低碳发展道路，必须由“时代”决定。目前，中国仍处于工业化和城市化的中期阶段。产业发展水平处于产业链和价值链的低端，空间布局相对分散，资源和能源利用效率不高，“生产环节”仍然是碳排放的主要领域。因此，控制源头碳排放已成为镇江低碳发展的首要问题。作为国家低碳试点城市，建立了完善的城市碳排放管理体系。为此，在碳排放权立法方面，镇江可以可先行先试，并为国家立法提供建议。

（二）立法应依托并服务于镇江发展战略

镇江的低碳立法不仅要应对气候变化和环境压力，更重要的是要确保当地经济和社会的可持续发展。为此，必须在镇江发展战略框架下开展地方立法，通过“调高、调优、调轻、调绿”等种种方式，促进行业从中低端向中高端转型发展。经济发展将从高碳变为低碳。一方面，加快低端传统行业转型升级，淘汰一些落后的产能和企业项目；另一方面，加快提升高端装备制造业和航空、航天等六大低碳战略新兴产业发展水平。因此，我们需要从战略高度，规划低碳立法路线图的构建，明确低碳立法的目标、计划和重点，并根据形势的变化及时作出调整，做到低碳立法有针对性、更管用地为镇江的发展战略和目标服务。

（三）立法应重视相关法律的配套衔接

在低碳立法过程中，如果不能在立法层面和立法结构上进行科学设计和合理配对，并形成一个层次分明、相互协调和互补的法律体系，相关法规及其互相之间将是不清楚、结构混乱甚至矛盾，很难发挥应有的作用。因此，应该循序渐进地制定促进低碳经济发展的地方立法：完善促进低碳经济发展的法律制度，确定镇江促进低碳经济发展地方立法内容，组织低碳经济发展的地方立法期望和实施的立法前评估工作。根据镇江的特点，制定地方立法，促进低碳经济的发展，积极开展相应立法实施后地方立法实施效果的评价。

（四）立法应明确规定违反低碳经济的法律责任，建立问责制

为促进低碳经济的发展，地方立法需要落实各级地方政府的责任和任务，监督地方政府及其部门的行动，完善“各项考核指标”。督促各级地方政府及各部门落实低碳经济发展的领导责任制。为了明确企业减少碳排放的目标，如果采用自愿协议，地方标准应该比国家标准更严格，限制企业行为，并在一定时限内处理浪费资源和破坏环境的高碳企业，并加大对非法活动的处罚力度。在这方面，应该注意统一地方标准和国家标准。

【参考文献】

[1]李平等，低碳经济的金融支持研究[J]，理论探讨，2010。

[2]周文锦，谈我国低碳经济促进法的基木原则[J]，法制与社会，2011（5）。

[3]蔡淮涛，沦发展低碳经济的意义和法律保障机制〔J〕，湖北函授大学学报，2011（7）。