英国与澳大利亚双峰监管模式比较研究

许佳琦

【摘 要】双峰理论最早起源于英国。但却是由澳大利亚率先实践。由于当时澳大利亚金融业发展需要金融监管体制进行相应改革，所以就形成了与双峰理论完美契合的“经典双峰”监管模式。2008年金融危机后，英国原有的三头金融监管体制未能有效履行监管职能，所以英国重新建立了“准双峰”监管模式。本文首先解释了双峰模式的含义，其次阐明了澳大利亚与英国双峰监管模式的内涵，最后通过对比两国双峰监管模式在产生原因、机构设置、双峰机构独立性、央行的监管地位上的不同，为我国金融监管体制改革提供一点建议。

【关键词】澳大利亚；英国；双峰模式；比较研究

一、双峰模式（TwinPeaks）的含义

1995年，英国经济学家迈克尔·泰勒首先提出了双峰型监管。根据他的理论，金融监管的目标应当是“双峰”的。第一，以防范风险、维护金融稳定为目标，成立金融稳定委员会，实施审慎监管；第二，以促进市场行为规范、防止投机行为、保护消费者权益为目标，成立金融产品消费者保护委员会，实施行为监管。所以双峰监管又被称为目标型监管。

二、澳大利亚金融监管制度

在澳大利亚的金融监管框架中，由金融监管理事会（CFR）负责监管整个金融体系。金融监管理事会（CFR）由澳大利亚储备银行（RBA）、澳大利亚联邦财政部（theAustralianTreasury）、澳大利亚审慎监管局（APRA）和澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）这四家机构组成。其中，澳大利亚审慎监管局与澳大利亚证券和投资委员会是主要的金融监管机构。前者承担审慎监管职能，负责维护金融体系的稳健；后者承担行为监管职能，负责保护消费者的权益。由于这个监管框架的机构设置方式和权力配置模式完全契合双峰理论，所以澳大利亚的金融监管框架被称为“经典双峰”。

三、英国金融监管制度

2008年国际金融危机以前，英国采取的是三头金融监管体制。具体来说，英国财政部负责制定金融监管框架与相关立法，英格蘭银行负责制定货币政策，金融服务管理局负责统一监管金融体系，三者共同维护金融系统的稳定。

在2008年的国际金融危机中，三头金融监管体制未能有效履行监管职能，暴露出缺乏宏观审慎监管视角和有效监管工具、不能有效且有序清算破产银行、监管机构与央行间缺乏有效协作等问题，被社会广泛质疑和批评。针对上述问题，英国政府开始对金融监管体制进行全面改革。

2012年12月，英国颁布了新《金融服务法案》，规定自2013年4月起正式施行准双峰金融监管体制。根据该法案，撤销了金融服务管理局（FSA），其相关职能转移给新成立的金融政策委员会（FPC）、审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）这三家独立机构。金融政策委员会、审慎监管局负责审慎监管，金融行为监管局负责行为监管，其中后两者组成了英国金融监管的双峰机构。值得注意的是，在英国新的监管模式下，明确区分了宏观审慎监管与微观审慎监管，即在英格兰银行内部下设金融政策委员会来负责宏观审慎监管，设立审慎监管局作为英格兰银行的子公司来负责微观审慎监管。

虽然英国在2012年的金融监管改革中，也应用了双峰的监管理念，但其监管框架的机构设置方式和权力配置模式不同于澳大利亚的经典双峰监管模式，所以英国的金融监管框架被称为“内双峰”或“准双峰”。

四、澳大利亚与英国双峰监管模式的对比

（一）产生原因

双峰理论起源于英国，但却是由澳大利亚于1998年率先开始实践的，如此改革是由于金融业发展所引起的监管变革需要。英国双峰监管模式确立于2013年4月1日，如此改革的原因是迫于2008年金融危机的压力。

（二）机构设置

在澳大利亚，对金融体系的主要监管职责由澳大利亚审慎监管局和澳大利亚证券和投资委员会承担。澳大利亚审慎监管局通过实施审慎监管，来防范风险、维护金融系统稳定；澳大利亚证券和投资委员会通过实施行为监管，来规范市场行为、保护消费者利益。这两家机构的权责设置完全契合双峰监管理念，故澳大利亚的金融监管模式被认为是经典双峰模式。

在英国，根据2012年颁布的《金融服务法案》，英格兰银行内部下设了金融政策委员会，负责制定宏观审慎政策，识别、监控并消除系统性风险，并有权对审慎监管局和金融行为监管局进行指导与建议；成立了审慎监管局，作为英格兰银行的子公司，负责对存款机构、保险公司和系统重要性的投资机构进行

审慎监管；设立了金融行为监管局，负责行为监管并对审慎监管局监管范围之外的金融机构进行审慎监管。由于金融政策委员会是英格兰银行的内设委员会，这说明英国金融监管双峰机构——审慎监管局和金融行为监管局，是在英格兰银行的指导和建议下运行的，即双峰机构的层级低于英格兰银行。因此，相较于澳大利亚来说，英国的金融监管框架被称为内双峰或准双峰模式。

（三）双峰机构的独立性

澳大利亚的双峰机构——澳大利亚审慎监管局与澳大利亚证券和投资委员会，两个机构拥有法律规定的独立的地位，它们二者之间或与其他主要金融监管机构之间都无隶属关系。所以，澳大利亚双峰机构与澳大利亚储备银行是并列的、同级的金融监管机构，澳大利亚储备银行并无权干涉双峰机构履行其金融监管职能。可见，澳大利亚的双峰机构独立性较强。

英国的双峰机构之一——审慎监管局是英格兰银行的子公司。它不仅受到母公司英格兰银行的直接控制与监督，还受到英格兰银行内部新设的金融政策委员会的指导和建议。英国的双峰机构之二—金融行为监管局，虽然在法律地位上独立于英格兰银行，但同样需要接受英格兰银行内部增设的金融政策委员会的指导和建议。由此可见，英国的双峰机构与本国央行联系紧密，在履行金融监管职责的过程中受到英格兰银行的监督与指导，层级低于英格兰银行。可见，英国双峰机构的独立性小于澳大利亚双峰机构的独立性。

（四）央行的监管地位

澳大利亚中央银行——澳大利亚储备银行一开始拥有强大职能，但审慎监管局的成立之分拆了其监管权利，形成了双峰机构与央行并立的局面。澳大利亚储备银行并无权干涉双峰机构履行其金融监管职能，因为二者是同级别、相并列的。

英国中央银行——英格兰银行自1694年成立以来不断扩大职权，逐步成为金融系统的稳定器，是核心监管力量之一。在新的监管框架中，分别负责金融监管两大目标的审慎监管局和金融行为监管局，在履行监管职责时离不开央行的督导与监控，层次低于英格兰银行。

五、启示

通过比较英国与澳大利亚的双峰监管模式，我们可以发现，双峰监管理论在不同国家有着不同呈现。各国应当根据本国的具体情况做出相适应的机构安排。所以，我国在未来考虑采用双峰模式的同时，也应充分思考双峰机构与中国人民银行的关系，进行符合我国实际的监管机构设置改革。

【参考文献】

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