规制视野下食品安全公益诉讼的主体资格扩张

段礼乐 高建成

内容提要： 国内现行法律尚未专门规定食品安全公益诉讼，但食品公益诉讼与消费公益诉讼有较多重合的内容，因此可以作为其制度构建的参考。消费公益诉讼相关规定明确检察机关和消费者协会可以作为原告提起诉讼，没有赋予食品安全领域可能直接遭受侵害的消费者以及其他社会组织适格当事人资格。食品安全公益诉讼是食品安全治理机制的重要组成部分，作为合作治理的表现形式，具有独特的制度优势。基于民事公益诉讼制度的价值目标和食品安全多元共治的理念，扩大食品安全公益诉讼的主体资格，在消费者个人和社会组织满足相应条件时，赋予其民事公益诉讼原告资格，有助于通过公益诉讼实现最佳的食品安全治理。

食品安全事关公众生命健康，面对食品消费领域的侵权行为，除了通过民事诉讼保护私益，消费公益诉讼也是食品消费维权的重要手段。消费公益诉讼突破原有诉讼制度中原告必须与案件存在直接利害关系的限制性要求，超越单个侵权事件逐一维权的模式，通过公益诉讼使食品安全事件上升为社会共性问题，进而引起大范围乃至全国性关注。我国尚未在法律上单独规定食品安全公益诉讼，但可根据相关法律以及司法解释厘清其基本的制度框架。食品安全公益诉讼与消费公益诉讼存在一定范围的重叠，食品安全消费领域的公益诉讼属于消费公益诉讼的一部分。我国消费公益诉讼制度首次创设于 《民事诉讼法》第五十五条，法律规定的机关和有关组织可以对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼；而 《消费者权益保护法》第四十七条也规定，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会可以针对侵害众多消费者合法权益的行为向人民法院提起诉讼。此外，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定中，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。我国 《食品安全法》将社会共治确立为食品安全治理的基本原则，食品安全公益诉讼的创制及完善符合食品安全社会共治原则，它是实现食品安全多元治理的一种有效途径。

一、作为规制工具的食品安全公益诉讼

规制工具是公共机构在解决市场失灵问题过程中所采用的可以改变市场主体行为模式或利益结构的强制性或激励性手段。规制工具的选择和运用受规制目标的引导，在不同的规制目标下，规制工具的选择和运用是不同的，需要考虑规制工具的匹配性。食品安全规制是市场规制的重要组成部分，在食品安全规制中，需要采用各种不同的规制工具，食品安全公益诉讼作为法律实施的重要手段，在食品安全规制中发挥着独特的作用，是一种重要的规制工具。

（一）食品安全信息不对称与公益诉讼的信息发现功能

信息不对称普遍存在于市场活动之中，而食品安全领域相对一般的消费领域信息不对称更为严重。食品行业信息壁垒强，其信息不对称的问题存在于消费者、食品安全监管部门与食品行业之间。其中，消费者与食品企业之间的信息不对称，表现为负责食品生产、销售、流通的企业是信息资源优势一方，对于食品质量信息有全面的认知和掌握，且在后期基于销售的需要会对食品进行宣传包装，对部分信息加工转换；而消费者却处于劣势地位，对于企业宣传或者披露出来的信息的真伪比如生产原料、食品添加剂的使用等方面的信息难以辨别，因此常常被 “欺骗”。在这些信息不对称问题的影响下，容易产生 “逆向选择”和 “道德风险”。另外，食品安全监管部门与作为被监管者的食品企业之间的信息不对称问题也比较严重，这导致违法风险可控性降低。执法监管的滞后性很大程度上可归因于信息的隐蔽性，表现为食品领域违法行为具有隐蔽性，通常只有当风险发酵成重大食品安全事件、给社会带来严重损害时，违法行为才得以暴露。此外，其生产加工销售环节之多使得风险更难以被发觉，监管部门为了及时查处食品安全违法行为需要投入较大的执法成本。信息对监管效果有决定性影响，食品安全领域的严重信息不对称问题，直接导致监管部门的执法监管效果与消费者的消费决策质量大打折扣。①应飞虎：《完善我国食品质量信息传导机制应对食品安全问题》，载 《政治与法律》2007年第5期。

而公益诉讼可以作为一种信息发现机制，弥补食品安全执法中的信息困境。第一，公益诉讼制度能调动社会积极性以发掘违法信息。公益诉讼突破直接利害关系人的限制，扩大了案件的原告资格范围，使更多的社会主体得以通过诉讼手段实现对公共利益的救济以及对企业违法行为的监督威慑，这也意味着社会主体参与公共事务及公益事业得到了制度保障。在这个过程中，更为广泛的参与主体通常也意味着能收集到更多的违法行为信息，更为及时地发现风险，为监管部门的执法减少阻力。第二，由于当前食品公益诉讼制度的设置中，执法机关有可能因为其不作为或违法作为而成为诉讼的被告，因此公益诉讼在一定程度上能督促行政执法，即督促食品安全监管部门依法履行职责，加大执法强度以发现违法行为，监督企业行为。另一方面，作为信息公开的主体，行政机关如食品安全监管部门在公益诉讼制度的督促下也更倾向于主动公开执法过程发现的信息，而不是考虑行政绩效或财税收入等因素选择隐瞒食品安全问题，只有当食品安全事件已经发酵产生重大社会影响后，才迫于上级乃至舆论压力公开发布信息。第三，公益诉讼中的原被告证据展示，使得部分证据材料能够得到公开与质证。被告企业在司法程序的要求下有可能公布先前隐藏的食品安全有关信息，实现进一步的信息披露，同时在质证过程中可以了解企业生产销售行为的潜在风险，为企业提供辩白的机会，避免因为媒体舆论所夸大传播的不利消息而影响经营，减少信息的讹传与公众的误解。

（二）作为公私合作规制机制的食品安全公益诉讼

随着市场体制的转型，行政方式变革的趋势越来越明显，这与市场经济的内在要求密不可分。在这个过程中，规制机构采取多种形式完善规制政策，合作治理型规制工具得以兴起，并在市场规制领域被广泛采用。

规制机构主要承担公共规制的职能，但随着市场问题的增多，公权机构难以应付诸多市场失灵问题，公权机构自身的规制能力、资源约束、规制成本等影响规制活动的展开，面对这种规制困境，公权机构可将其拥有的很多规制职能分离出去，交由社会中介组织、第三方机构、行业协会等承担，或者将规制环节的某项任务交由它们负责，利用它们的信息优势、知识优势、成本优势等为规制机构提供服务，降低规制成本。“新的治理模式提倡以更多参与、更多协作的模式取代新政的等级和控制，该治理模式下，实现政策目标的责任由政府、行业与社会共担。实行以治理为基础的政策，重新界定了国家与社会的相互关系，鼓励多元化的利益相关者共担传统的治理角色。”②[美]奥利·洛贝尔：《新新政：当代法律思想中管制的衰落与治理的兴起》，成协中译，载罗豪才、毕洪海编：《行政法的新视野》，商务印书馆2011年版，第109页。食品安全公益诉讼属于合作治理机制的组成部分。从规制模式的角度看，检察机关、司法机关通过公益诉讼的方式介入食品安全治理，弥补行政主导型规制模式的不足，实现司法规制与行政规制的分工合作；从规制主体看，消费者协会等社会组织加入公益诉讼，引入了多元的治理主体，决策权的分散可以导致信息渠道的多样化，消费者组织对食品安全公益诉讼的参与可以在一定程度上起到规制的效果，提高食品安全治理绩效。

二、食品安全公益诉讼主体资格扩张的法理

目前的公益诉讼制度赋予特定主体公益诉讼主体资格，但从食品安全治理的整体框架看，基于食品安全治理的特殊性，从信息维度和合作规制维度，需要扩大公益诉讼的主体资格范围。

（一）信息维度的公益诉讼主体资格

在公益诉讼的原告适格问题上，我国的消费民事公益诉讼与环境公益诉讼的适格原告的变化历程不太相同，消费公益诉讼的适格原告最终在 《民事诉讼法》第五十五条确定，而 《消费者权益保护法》第四十七条规定的有关组织具体限定为消费者协会，且有层级的要求，这是出于消费公益诉讼制度在中国适度开展、有序进行的考虑。此外，有关机关具备原告资格必须得到法律的授权。2015年，检察机关根据全国人民代表大会常务委员会的授权，获得在试点区域内就食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为向法院提起消费民事公益诉讼的资格，③柯阳友：《民事公益诉讼重要疑难问题研究》，法律出版社2017年版，第52页。而2017年修订的 《民事诉讼法》，在第五十五条中增加第二款，明确规定人民检察院的起诉资格。因此，目前消费公益诉讼适格原告主体为人民检察院和省级以上消费者协会。现有诉讼主体的信息优势，依托于其调查取证、维权实践经验等专业优势之上，它们大多能准确地识别到哪些材料证据为司法所需，进而对信息进行筛选整理。此外，这类主体具备相应规模的人数，采取一致行动时能灵活调动人员、提高信息收集效率。但是，由于违法者的不法行为存在发生的瞬时性、隐蔽性等特点，若缺少专门的信息支持，这类主体难以发现并采取行动。④应飞虎：《食品安全有奖举报制度研究》，载 《社会科学》2013年第3期。而公民个体，虽然在目前没有被纳入诉讼主体资格范围，却能应对上述信息弱势问题。公民个体的信息优势，依赖于其分布广、日常生活中与生产销售的食品经营者接触频繁的特点，进而能直接了解其食品安全信息，主动发掘信息以解决部分信息不对称、信息缺失的问题。

行政主导型的规制以充分的信息为支撑，公权机构只有在拥有充分信息的基础上才能收到良好的规制效果，这导致行政主导型规制的信息成本较高。公益诉讼在一定程度上强化不同主体的规制参与，充分调动相关主体的信息能力和规制潜力，具有独特的信息优势和制度绩效。

（二）合作治理视野下的公益诉讼主体资格扩张

合作治理型规制引入了多元的治理主体，决策权的分散可以导致信息渠道的多样化，有效减轻规制机构的信息压力和资源耗费。在专业分工上，第三方机构具有比较大的信息优势，通过与规制机构之间的合作，这种信息优势可以转化为规制机构的信息能力，从而为规制决策提供良好的信息基础。合作治理的机制也是一种资源节约机制，可以通过信息的沟通和交流为规制工具的多元化建构提供可能。合作规制中的第三方机构一般都是具有专业优势的组织，它们所掌握的知识和信息是规制机构所不具备的，在规制过程中，通过这些机构的参与可以提高公权机构的信息能力和知识能力。

在合作治理型的规制中，可以根据与被规制者之间的互动，调整规制模式和规制强度，使规制过程更加符合客观现实。不同主体之间的信息交流可以反馈规制效果，根据规制效果调整市场规制工具的类型和强度，增强规制工具与市场问题之间的回应性，使规制工具与市场问题之间达到较好的匹配。

食品安全公益诉讼是实现合作规制的重要路径，在食品安全公益诉讼中，基于市场规制的特征和诉讼法理，尽可能扩大诉讼主体的参与范围，可在更大程度上实现合作规制，提高食品安全治理绩效。

三、食品安全公益诉讼组织化主体的资格扩张

诉讼的原告资格即当事人适格，传统原告资格理论认为，有权利就有救济，没有救济的权利毫无意义，换个角度来看，只有那些自身权利遭受侵害者，才有资格获得司法的救济，如此能够排除无意义的诉讼，确定司法纠纷的解决范围。⑤肖建华：《正当当事人理论的现代阐释》，载 《比较法研究》2000年第4期。然而，随着社会的发展，传统的直接利害关系标准却受到了诸多质疑，因为这种严格的受案标准忽视了公共利益的存在，倚重于个人或集体对其享有的经济利益的关注，却缺少对公众那些 “零散”的间接的其他权益的公正对待，比如涉及消费者的集体利益的案件，它们与公众之间的利害关系认定通常是困难的，因而这类权利难以通过传统适格主体原则寻求救济路径。⑥颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第157-161页。为了能应对复杂难定的公益损害案件，有必要适当突破这种严格的受案标准限制以让更多主体参与到诉讼过程中。而在食品安全公益诉讼领域，诉讼主体资格的扩张是一个重要的焦点问题。考虑各类主体的优劣势以及现实状况的需要，可以探讨在当前社会背景下其他主体获得原告资格的可能和可行性。

（一）检察机关的原告资格

检察机关功能日渐多元已是世界各国的发展趋势。在中国，检察机关作为国家法律监督机关，除了能够监督法律实施，也可以保护国有资产与公共利益，赋予其公益诉讼的原告资格与其职能并无冲突。⑦吴荻枫：《论我国经济法的司法救济》，西南政法大学2008年博士学位论文。在2017年修订的 《民事诉讼法》明确检察机关的原告资格之前，检察机关参与民事诉讼已具有一定的法律依据，如 《民事诉讼法》第十四条规定了检察机关对民事诉讼进行法律监督的权利，《刑事诉讼法》第九十九条则规定了检察机关在国家、集体财产受损的情况下，提起公诉的同时可以提起附带民事诉讼的权利。《检察机关提起公益诉讼试点方案》以及 《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》规定了检察机关在试点中针对食药品领域侵害社会公共利益行为提起公益诉讼的权利。

检察机关在消费公益诉讼乃至食品安全公益诉讼方面作为原告具有多重优势。检察机关是法律实施的监督机关，拥有法定的调查权，在调查取证和举证方面有先天优势；另外，检察机关不牵涉行政部门利益，作为公益起诉人能较为独立地代表社会公益进行起诉，履行法律监督职能的同时不会影响正常的行政秩序；检察机关队伍专业素质高，了解司法程序，具备丰富的民事行政监督经验，能高效准确地进行诉讼，⑧徐日丹、贾阳：《依法履职稳步推进公益诉讼改革试点工作——最高人民检察院相关负责人解读 〈检察机关提起公益诉讼改革试点方案〉》，载 《检察日报》2015年7月3日第2版。也享有提出公诉的权利，从我国各地环境公益诉讼的实践上看，检察机关已经成为我国环境公益诉讼实践的主导性原告，能较好地维护公共利益，检察机关被赋予消费公益诉讼乃至食品安全公益诉讼的原告资格是可行的。

有学者认为由检察机关提起民事公益诉讼会导致权力的错位，使得本该履行监管职责的行政机关的不作为被放任，而在行政诉讼中设置对行政机关违法作为或不作为时的追责机制似乎更符合行政权与司法权的内在规律与职能定位，⑨林莉红：《论检察机关提起民事公益诉讼的制度空间》，载 《行政法学研究》2018年第6期。另外检察机关本来事务繁忙，赋予它提起民事公益诉讼的权利可能会加重其负担。⑩郑玲玲、余晓婕：《论食品安全公益诉讼的原告》，载 《产业与科技论坛》2015年第6期。因此，为了兼顾公共利益以及权力职责的合理分配目标，检察机关在公益诉讼中的角色定位应是谦抑的，其提起民事公益诉讼应当有如下限制：第一，提起公益诉讼必须是基于公共利益维护的目的；第二，公益诉讼中应当确保程序公正，避免公权的扩张；第三，应当本着经济效益的必要性原则提起公益诉讼。2017年修订的 《民事诉讼法》第五十五条新增第二款确定了检察机关公益诉讼起诉资格，检察机关以提起民事公益诉讼作为督促起诉、支持起诉等监督手段的补充，只有在前几种方法都无法维护公益的情况下，检察机关才有必要行使这种诉权，从而节省司法资源，⑪参见前引③，柯阳友书，第59页。且考虑到检察机关肩负多种职能，作为公益诉讼主体的第一顺位起诉者可能不太合适。从司法实践效果上看，检察机关在消费公益诉讼诉权的行使，确实起到维护社会公共利益的效果，比如，2018年北京检察机关在食品药品安全领域提起了首例消费民事公益诉讼案件——北京市人民检察院第四分院诉罗建平、卢称英产品责任纠纷公益诉讼案，⑫刘津宁、付金：《北京市首例检察机关提起的消费民事公益诉讼案一审开庭》，中国法院网：https://www.chinacourt.org/article/detail/2018/05/id/3308540.shtml，2018年12月25日访问。2017年湖北省利川市人民检察院诉吴明安、赵世国、黄太宽刑事附带民事公益诉讼案，⑬《全国首例，他们是怎么办到的》，湖北省利川市人民检察院网：http://lc.es.hbjc.gov.cn/ajjj/201803/t20180312_1261343.shtml，2018年12月25日访问。这些案例便是检察机关代表公共利益行使消费民事公益诉讼诉权的极佳例证。检察机关参与公益诉讼，有效地监督行政机关的职权行使，并追究违法行为人的民事刑事责任，减少了司法资源的浪费，明显提高司法效率。

（二）社会组织的原告资格

我国目前的食品安全治理主要采用公权主导模式，相较而言缺少对社会力量的重视，难以调动社会资源，这是食品安全共治效果欠佳的原因之一，因此有必要发挥社会组织及消费者的成本和信息优势去弥补执法的不足，⑭段礼乐：《市场规制工具研究》，清华大学出版社2018年版，第245页。尤其需要发挥具备专业知识优势的社会组织的作用。德国团体诉讼便是发挥社会组织力量解决群体性纠纷和社会问题的典型，这种团体诉讼的本质并非群体性诉讼，而属于诉讼信托。某些具备公益性质的社会团体可以依法被 “信托”，为权利受侵害的当事人提起诉讼，且其判决具有扩张性，其中德国的消费者团体于1965年被赋予这种诉权，并在实践中取得了较大的成功。虽然在我国诉讼信托基于某些原因不被允许，但借助社会团体力量保护消费者权益的理念可以借鉴，以此也促使企业自觉守法。⑮参见前引⑥，颜运秋书，第118-120页。从我国的制度实践看，《消费者权益保护法》第四十七条规定了在食品消费领域，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会具备原告资格，这是考虑到消费者协会通常具有丰富的维权经验以及专业的知识背景，且其所代表的群体具有广泛性和典型性。截至2016年9月，全国已有省级消协组织31个、地市级351个、县级2852个，⑯参见中国消费者协会网站数据：http://www.cca.org.cn/map/index.html，2018年12月25日访问。其中省级以上消协组织自从被法律赋予公益诉讼职责后，提起了数例公益诉讼。此外，近三年各地修订颁布消费者权益保护条例，分别规定了消费者组织的权利义务。比如，辽宁、江苏、陕西、河北、广西和上海的消费者权益保护条例积极回应 《消费者权益保护法》，明确了省级消协可以提起公益诉讼，部分省市还规定了市县级消费者协会可以向省级消协报告、建议起诉的权利 （如表1）。赋予消费者协会公益诉讼诉权也能提高威慑性，进而监督并规范市场主体的行为，补充市场失灵以及行政执法的空白。但实践中，消费者协会较少直接提起公益诉讼，导致这种情况的原因有多种，其中一种解释是大多数纠纷首先会经过其设置的投诉机制先行处理，以便高效、快捷、低成本地解决纠纷，维护消费者权益，这符合矛盾解决机制多元化的理念。

表1：部分省市消费者权益保护条例关于公益诉讼的内容

（接上表）

可见，地市级以下消费者协会以及其他社会团体被排除在公益诉讼的原告范围之外。仅赋予省级以上消费者协会的公益诉讼原告资格可能存在一定的局限性。首先，有权提起公益诉讼的省级以上消协数量有限，且这些案件的地域分布不均衡，在某些存在较多食品安全问题的省份，单个省级消费者协会始终精力资源有限，且由于缺少相关费用减免缴纳的政策支持，其参与公益诉讼所付出的经济成本较高，有可能从客观上影响其维护公共利益的积极性，而地市级以下消费者协会如果可以分担负担，同样可以弥补政府职能的缺位。再者，地市级以下消费者协会具有地缘优势，在取证调查方面较省级消费者协会更为方便，且同样具备维权的专业背景，同样有被纳入公益诉讼的原告主体范围的可能性与可行性，以此更有针对性地监督地方企业的食品生产销售行为，同时分担省级消协的诉讼负累。鉴于公益诉讼分阶段审慎稳妥推行的考虑，下一阶段除了在立法上明确地市级以下消费者协会向省级消费者协会提起公益诉讼的建议的权利，也可以尝试赋予地市级消费者协会提起公益诉讼的原告资格。但由于省级与地市级消协均有提起公益诉讼的起诉权，必须明确各自的权限范围，既要克服其合作中 “搭便车”的问题，又要处理好 “管辖”冲突的问题。另外，在法律的规定中，“消费者协会”一词的使用并不严谨，因为在近些年，部分消费者协会通过政府批准进行更名，如消费者委员会，却依然具备消费公益诉讼的原告资格，⑰杜万华主编：《最高人民法院消费民事公益诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2016年版，第52页。由此不能仅从名称上否定协会的适格原告资格，但法律规定的用词仍需斟酌。

除了消费者协会具备公益诉讼的原告资格，其他社会团体是否具有成为消费公益诉讼主体行使公益诉讼实施权的可能？基于多元共治的理念，社会多元主体参与公共事务以及公共利益保护应当予以肯定，尤其当前部分社会组织具备专业性，能够在维护公共利益方面发挥作用。主体资格门槛过低可能不合理，可以参考 《环境保护法》第五十八条及相关司法解释的规定，依据社会组织的成立时间、会员数量、经费以及违法记录条件等方面进行限制，满足规定条件的食品行业协会可以成为食品安全公益诉讼的原告，⑱李响：《食品安全问题的诉讼求解与模式创新——以公益诉讼的视角展开》，载 《南京大学学报》2013年第6期。提升社会组织在公益诉讼中的参与度。

四、公民的公益诉讼实施权补充

我国 《民事诉讼法》第五十五条排除了个人的公益诉讼原告资格。但如果不局限于当前立法的框架，从整个食品安全治理体系发展和未来立法趋势的角度看，个人如果代表公共利益起诉，也应当被认为是公益诉讼。

立法者对原告主体资格限定，排除公民个人以及除消费者协会以外的社会组织的原告资格，其中一个原因是公益诉讼制度的设计突破了直接利害关系的限制，让无直接利害关系的主体参与维护公共利益，有可能出现 “诉讼爆炸”的情况，因而将适格原告予以限制。另外，考虑到公民个人通过公益诉讼维护公共利益对于个人的诉讼能力要求较高，个人在调查取证方面与诉讼费用负担方面存在困难，且公益诉讼在人数众多且允许个人起诉的情况下，司法程序在选择个人的问题上难以抉择等因素，学界也有反对赋予公民个人公益诉讼原告资格的声音。⑲许尚豪：《公益诉讼的当事人研究──从 “公”益、 “共”益及 “第三种利益”说开来》，载 《兰州学刊》2015年第3期。但实际上，公民滥用诉讼权利的情况，可以通过制度上的诉讼前置程序予以控制。而且，宪法本就赋予了公民参与管理国家事务的权利义务，如果公民被法律赋予公益诉讼原告资格，作为补充公益诉讼的重要监督力量，这与多元共治的理念相符，且能够更好地实现公益诉讼制度的设计目的。

食品安全领域信息不对称问题严重，消费者容易成为食品安全事件的不特定受害者，食品安全与公民生命健康是紧密相关的，因此，消费者更加密切关心食品公共安全问题，首先是其个人自身生命健康的考虑，其次也不排除其对生活中不特定人的生命健康的关怀。在公益诉讼领域，消费者个人相较于消费者协会以及检察机关而言，也具有独特的优势，比如生活地域范围广，信息来源广泛，对食品安全关注程度高。⑳黄荣勋、魏雪琴、庞杰、孙远明：《食品安全信息获取渠道的选择影响分析》，载 《食品安全质量检测学报》2017年第2期。基于这些理由，赋予公民以公益诉讼的原告资格具有积极意义。区分公民提起诉讼的公益属性或是私益属性相当重要，如果立法承认个人在公益诉讼中的适格原告资格，必须做出以下的限制：

第一，提起公益诉讼的个人应当具备诉讼行为能力，保证其能独立行使诉权，独立地承担权利滥用的责任与后果，由此尽可能维护公共利益，保证公民个人审慎行使公益诉讼实施权，减少恶意诉讼的发生。

第二，公益诉讼实施权要求公民提起诉讼是基于公共利益保护而不仅是个人人身财产损害的恢复，后者是只为个人权益的救济而不具有维护不特定人利益的公益目的。但这并非割裂公共利益与个人利益的联系，公益诉讼在实现公共利益的同时当然地保护了不特定个人的合法权益，个人的诉讼请求可以反映出目的是否具有公益性，如果受害人在寻求个人利益的救济的同时，还请求停止危害公共利益行为的继续，客观上维护了公共利益，那么该诉讼实际上仍然可以认为是公益诉讼。㉑参见前引③，柯阳友书，第71页。因此，不能因为个人与起诉事项存在直接利害关系而直接认定为私益诉讼，考虑公民行使诉讼权利的目的能够更好区分并予以程序上的救济。

第三，必要性原则。参考 《民事诉讼法》第五十五条新增第二款，可以限制公民公益诉讼实施权只能在法律规定的机关和社会团体消极不作为的情况下行使，配合相应的公告期以有序地督促、建议有权提起诉讼的机关和社会组织行权。因多个主体可以在公益诉讼中具备原告资格，为了有序地行使，应当对各个主体的行权顺位进行规定，其中，社会团体优先提起公益诉讼，在食品安全领域消费者协会是公益诉讼的第一顺位原告；检察机关作为督促起诉、支持起诉的主体，在前者没有行权的情况下作为第二顺位原告提起公益诉讼，最后则是有直接利害关系的公民个人的公益诉讼实施权的补充，在前面两种主体没有行权的前提下可以基于维护公共利益的目的作为公益诉讼的原告起诉。

另外，在提出赋予公民个人公益诉讼的原告资格的同时，要考虑公民个人公益诉讼制度与现有私益诉讼制度的衔接，尽可能在立法细节处考虑周全。在同一侵权引起公私益诉讼的受理问题上，按照 《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百八十八条的规定，民事公益诉讼的受理不影响私益诉讼的提起，这是考虑公益诉讼与私益诉讼之间虽有牵连性，但性质、功能与目的并无矛盾的原因。

不可忽视的是，在民事公益诉讼已经涵盖了私益诉讼请求的情况下，受损的个人或组织不应再寻求普通民事诉讼的救济，以节省司法资源；而当公益诉讼没有涵盖其诉求的情形下，应允许受损个人或组织另行提起诉讼。消费民事公益诉讼仅要求停止侵权，未要求赔偿，而个人确实受到损害需要赔偿的，则应允许权利受损的个人或组织另行诉讼。㉒最高人民法院环境资源审判庭编著：《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第399页。而在私益诉讼受理对公益诉讼是否有影响的问题上，法律没有规定，但基于公私益诉讼诉的利益以及主体的不同，法院不应当以受理了私益诉讼为由驳回公益诉讼的起诉或是不予受理，只是程序上，法院需要协调因同一侵权行为提起的两类诉讼的具体审理问题，从 《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第九条的规定看来，在消费公益诉讼程序，法院不采用将两类诉讼合并审理的做法。㉓参见前引③，柯阳友书，第253页。但是鉴于公益诉讼裁判结果的扩张性，且案件事实认定具有共同性，可以优先审理公益诉讼，进而在对个人私益诉讼的审理中减轻部分举证责任以提高效率。比如该解释第十条规定，以原告自愿为前提，法院可以先中止私益诉讼案件的审理，等待消费民事公益诉讼的裁判结果。

结语

食品监管的最终目标是确保食品安全，维护消费者利益，但在实际的监管中，这个目标应进一步具体化。比如，如果将食品安全监管的目标设定为消除食品安全领域的信息不对称，那么食品安全规制的工具选择和制度过程就应当围绕着如何发现并披露食品安全领域的信息来展开，即如何获得更多和更真实的信息，从而消除食品安全领域的不完全信息状态，提高相关主体的认知能力，促进食品安全问题的有效解决。根据这一具体目标，可以将食品安全监管中的规制工具确定为以信息工具为主的规制模式，规制过程就围绕着如何选择和运用信息工具为中心。因此，在食品安全领域，就提出了食品安全社会共治模式，通过多元化的治理主体分担监管负荷、提高食品安全治理绩效。食品安全公益诉讼是食品安全社会共治机制的重要组成部分，具有发现执法信息、降低规制成本等功能，因此，应当扩大食品安全公益诉讼的主体范围，更大程度上实现其规制功能。

公益诉讼的原告主体扩张为公共利益的保护与实现注入了多元主体的力量，这种扩张并非旨在取代国家机关的执法，而是利用其信息优势补充其执法以及市场失灵的空白。食品安全在社会公共利益中占据了特殊地位，除了立法与执法等方面的规制，完善司法制度程序也是社会公共利益维护中重要的一环。食品安全领域应该借鉴其他民事公益诉讼制度以建立完整独立的食品安全公益诉讼制度，其中比较重要的是原告主体资格扩张问题以及行政公益诉讼的引入问题。目前，我国民事公益诉讼已见雏形，存在相关法律法规予以规定，在此基础上赋予公民个人和地市级消协的原告资格能更好地维护社会公共利益。而在食品消费领域，诉讼费用承担与赔偿金分配等问题应该有进一步明确规定以衔接主体扩张后的公益诉讼制度。希望通过食品安全公益诉讼的完善与构建，促进社会多元主体对公共事务治理的参与，也为构建良好的市场环境与公共利益维护提供有力的司法保障和制度保障。