规范性文件附带审查之标准研究——以合理性为中心

徐泳和

内容提要： 2015年 《行政诉讼法》及2018年 《行政诉讼法解释》先后对规范性文件附带审查制度进行了规定和解释。虽然两部法律文件仅规定了规范性文件的合法性审查问题，但是通过对2018年 《行政诉讼法解释》的详细分析，从理论与实践角度上探究，规范性文件司法审查可以包含合理性审查。在规范性文件合理性审查的过程中，司法机关应当遵循客观的评价标准，包括适当性标准、必要性标准、均衡性标准。同时，在审查活动中，司法机关应当保持谦抑态度，不可逾越职权与能力范围。

一、问题的提出

2015年 《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称2015年 《行政诉讼法》）及2018年 《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称2018年 《行政诉讼法解释》）先后对规范性文件附带审查制度进行了规定和解释。根据以上两部法律文件，在对行政行为提起诉讼时，公民、法人或者其他组织可以一并请求对不合法的规范性文件进行审查。同时，人民法院经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。由此可见，2015年 《行政诉讼法》①2015年 《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”与2018年 《行政诉讼法解释》②2018年 《行政诉讼法解释》第一百四十八条规定：“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的 ‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”仅规定了规范性文件的合法性问题，并没有涉及规范性文件的合理性问题。由于不合理的规范性文件亦可能损害公民合法权益，因此，本文拟以规范性文件合理性问题为中心，分析法院是否应当审查规范性文件的合理性，研究规范性文件司法审查标准的重建路径。

二、规范性文件合理性审查的适用空间透视

在全面分析规范性文件合理性审查之前，笔者先剖析规范性文件合理性审查的适用空间。通过分析2015年 《行政诉讼法》与2018年 《行政诉讼法解释》关于规范性文件司法审查制度的规定，判断规范性文件合理性审查是否可以适用司法过程中。

（一）基于2015年 《行政诉讼法》的分析

根据2015年 《行政诉讼法》，规范性文件合理性审查没有适用空间。2015年 《行政诉讼法》关于规范性文件司法审查的规定主要存在于第五十三条与第六十四条中。第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”可见，在规范性文件司法审查的过程中，原告只可就不合法的规范性文件提出审查请求。另外，法院只对规范性文件的合法性事项进行审查。

（二）基于2018年 《行政诉讼法解释》的分析

根据2018年 《行政诉讼法解释》，规范性文件合理性审查亦没有明确且直接的条文依据。2018年 《行政诉讼法解释》第十一节具体解释了规范性文件的司法审查，根据第十一节中各具体条文的规定，司法审查仍然仅限于合法性审查。其中，第一百四十八条详细阐释了 “规范性文件不合法”的判断标准。该标准包括以下五方面内容：第一，超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的。第二，与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的。第三，没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的。第四，未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的。第五，其他违反法律、法规以及规章规定的情形。

以上职权、授权、上位法、增加义务、减损权益等表述说明：在规范性文件合法性的审查标准中，合理性因素未得到明文规定。所以，单纯根据2018年 《行政诉讼法解释》的规定，合理性因素既非规范性文件司法审查的对象，亦未明确将其融入规范性文件合法性审查的标准之中。

虽然2018年 《行政诉讼法解释》未明确规定规范性文件的合理性审查，但是合理性审查完全可以通过解释纳入合法性审查的标准之中。一方面，根据第一百四十八条第三项，违法增减义务及权益的规定为合理性判断打开了空间。以法律、法规或规章为依据，规范性文件制定主体可以制定增减公民义务或权利的规定。但是，在有依据的情况下，规范性文件的制定并非毫无限制，制定主体的文件制定活动应当受合理性原则的约束。以 “减损公民、法人和其他组织合法权益”的规定为例，在制定 “减损合法权益”规定的过程中，除了上位法依据以外，上位法立法目的、减损权益的客观条件、具体减损方式等合理性因素亦影响着 “减损合法权益”规定的正当性。若仅考虑上位法依据而忽视规范性文件的公正与适度，则所制定的规范性文件有可能造成公民权益的严重减损，从而违反上位法的立法目的，与上位法相悖。因此，第一百四十八条第三项的规定蕴含着合理性审查的精神。

另一方面，第一百四十八条第四项法定程序的规定为合理性审查创造了空间。“法定批准程序、公开发布程序、制定程序”的规定体现了正当程序原则，即程序的中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结和公开。目前，我国尚无统一明确的规范性文件制定程序规范，各地规范性文件制定程序亦有可能出现宽严不一、抽象模糊的情况。③杨士林：《试论行政诉讼中规范性文件合法性审查的限度》，载 《法学论坛》2015年第5期。因此，在判断规范性文件是否符合法定程序的过程中，人民法院需要以正当程序原则作为判断标准之一。同时，正当程序原则中的平等、中立、理性等价值理念亦是合理性原则的要求。因此，第一百四十八条第四项的规定蕴含着合理性审查的精神。

三、规范性文件合理性审查的理论基础检视

（一）规范性文件的自由裁量属性

规范性文件属于非立法性文件，其制定过程很大程度上体现了制定机关的自由裁量行为。关于规范性文件，可以做以下界定：国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令。④姜明安：《对新 〈行政诉讼法〉确立的规范性文件审查制度的反思》，载 《人民法治》2016年第7期。从制定原因和目的来看，虽然规范性文件具有与立法文件相同的普遍约束力，但规范性文件的制定活动并不涉及公民权利义务的增减。所以，规范性文件是一种特殊政令，不是行政立法，属于执行性法律文件。

由于规范性文件的执行性特征，因此，在规范性文件的制定过程中，除了应依据上位法、自身职权以及法定程序，行政机关还应进行自主价值判断，判断如何全面贯彻执行上位法精神。根据规范性文件的内容，规范性文件可以分为两类。其一是解释型规范性文件，其二是裁量型规范性文件。前者是指在法律或行政立法的语言等意思内容不明确时 “解释”法律或行政立法的规范性文件，而后者是指法律或行政立法委任行政机关进行裁量性判断、选择时规定该裁量权行使方法的规范性文件。⑤王留一：《论行政规范性文件司法审查标准体系的建构》，载 《政治与法律》2017年第9期。

在解释型规范性文件的制定活动中，制定主体会综合运用文义解释、逻辑解释、体系解释、目的解释等方法来解释上位法的不确定概念。⑥俞祺：《地方立法适用中的上位法依赖与实用性考量》，载 《法学家》2017年第6期。以上解释方法，尤其是目的解释中的扩大解释、缩小解释、当然解释、历史解释本质上属于规范性文件制定主体的主观判断活动，反映了其在制定活动中的自由裁量权。在裁量型规范性文件的制定活动中，制定主体在获得授权的前提下，可以自主决定裁量权的行使方法，这同样反映了制定主体的自由裁量权。

由于规范性文件制定主体拥有较高程度的自由裁量权，因此，制定主体的制定活动应当受合理性原则的约束，保证规范性文件公正且符合理性。可见，“合理”是规范性文件的基本要求，合理性审查应当是规范性文件附带审查程序的必需环节。

（二）合理性审查的法律规定基础

规范性文件的合理性审查具有相关法律规定作为支撑。根据 《中华人民共和国立法法》（以下简称 《立法法》）第九十六条第四项，⑦《立法法》第九十六条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销：（一）超越权限的；（二）下位法违反上位法规定的；（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；（五）违背法定程序的。”法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有 “规章规定被认为不适当的，应当予以改变或者撤销”情形的，由有关机关予以改变或者撤销。根据 《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称 《监督法》）第三十条第三项，⑧《监督法》第三十条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（二）同法律、法规规定相抵触的；（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。”县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有 “其他不适当的情形，应当予以撤销”的，有权予以撤销。

根据 《立法法》第九十六条与 《监督法》第三十条，除 “不合法”以外，“不适当”亦可以作为改变或者撤销法律文件的依据。“不适当”与 “不合法”不同，根据现代汉语词典，⑨参见 《现代汉语词典 （第六版）》，商务印书馆出版社2012年版，第1191、259页。“适”表示正好、恰好、符合、适合、切合、相合；“当”表示相称、相配、合宜、恰当。同时，在行政法视角下，“合理”的内涵包括客观、公正、理性。可见，“适当”与 “合理”可以等而视之。因此，是否合理可以作为法律文件改变或撤销的评价标准。

根据 《立法法》第九十六条，“不适当”与 “不合法”均可作为改变或撤销法律文件的事由。《立法法》第九十六条包含五项 “改变或撤销”事由，除了第四项 “不适当”事由以外，其他四项分别是超越权限、违背上位法、规章间规定不一致、违背法定程序。以上四项用以评价是否符合法律的明文规定，不涉及其他合理性因素。第四项 “不适当”事由与其他合法性事由相分离而独立存在，这说明 “是否适当”“是否合理”可以作为一项独立的法律文件判断标准。

根据 《监督法》第三十条，“不适当”的范畴宽于 “不合法”的范畴，“不合法”是 “不适当”的内容之一。《监督法》第三十条规定：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有不适当情形的，有权予以撤销。以上不适当情形包括超越法定权限、同法律法规抵触、其他不适当情形。可见，与 《立法法》不同，《监督法》第三十条对 “不适当”做了更为宽泛的界定，“不适当”包含 “不合法”，即 “合理”包含 “合法”。

虽然 《立法法》第九十六条与 《监督法》第三十条对 “适当”的内涵界定不同，但两部法律均未将 “适当”等同于 “合法”。因此，“是否适当”“是否合理”可以作为法律文件的评价标准。由此而推理，“是否合理”亦可以作为规范性文件的评价标准。其原因有二：其一，根据 《立法法》第九十六条，既然 “是否合理”可用以评价行政法规、规章等立法性文件，则对于自由裁量特征明显的非立法性文件——规范性文件，“是否合理”更应当成为其评价标准。⑩王留一：《论行政立法与行政规范性文件的区分标准》，载 《政治与法律》2018年第6期。其二，根据 《监督法》第三十条，由于规范性文件属于决定、命令的范畴，所以 “是否合理”应当作为其评价标准。

因此，既然 “是否合理”可以作为规范性文件的评价标准，则在规范性文件附带审查制度中，人民法院应当对规范性文件进行合理性审查。

（三）合理性审查在司法审查中的实践价值

根据 《布莱克法律大辞典》，司法能动主义指司法机构在审理案件的具体过程中，不因循先例和遵从成文法的字面含义进行司法解释的一种司法理念及基于此理念的行为。⑪顾培东：《能动司法若干问题研究》，载 《中国法学》2010年第4期。当司法机构发挥其司法能动性时，它对法律进行解释的结果更倾向于回应当下的社会现实和社会演变的新趋势，而不是拘泥于旧有成文立法或先例以防止产生不合理的社会后果。⑫汪进元：《司法能动与中国司法改革的走向》，载 《法学评论》2013年第2期。可见，司法能动主义强调了审判人员的主观能动性，反对僵硬地依据法律规范，要求审判人员主动根据实际案情对法律规范进行合理的解释。在规范性文件附带审查制度中，根据2015年 《行政诉讼法》与2018年 《行政诉讼法解释》，审判人员可以对规范性文件进行审查，审查标准涉及是否违反职权、是否违反程序等内容，这体现了审判人员面对规范性文件的司法能动性。

规范性文件属于抽象行政行为，面对着无限复杂多变的社会现实，规范性文件难免出现破绽。在把规范性文件适用于具体案件的过程中，在把过去制定的法律适用到当前实际的过程中，在把有限的法律与无限复杂多变的社会生活及时有效对接的过程中，司法活动可以起到消除差异、弥合距离、缝补破绽的作用。⑬江必新：《论实质法治主义背景下的司法审查》，载 《法律科学》2011年第6期。

在完善规范性文件的过程中，相对于制定活动，司法审查具有显著优势。第一，从经济性上考量，对规范性文件所做的任何一种废、改、立的活动，都是成本相当高昂的活动。因此，启动制定程序来完善规范性文件之细枝末节，往往是浪费行政资源的行为。第二，从风险性上考量，完善规范性文件有赖于在许多敏感和关键的领域突破陈规、深化改革。相比之下，制定规范性文件更能从根本上解决问题，但也容易尾大不掉。而司法审查具有机动灵活的特点，可以建议行政机关进行细枝末节的修改，不至于破坏整体。⑭参见前引⑬，江必新文。第三，从科学性上考量，对于那些制定文件时不曾预料但在社会中已经现实出现的新问题，若通过重新制定来解决，有损规范性文件的稳定性。

另外，司法审查可以更高程度地从合理性视角完善规范性文件。制定规范性文件的主要任务是实现有法可依，那么完善规范性文件的主要任务则是实现有良法可依。法律之 “良”是对法律文件品质上的要求，是合理性的体现。制定文件的活动是一项抽象制定活动，难以直接辨别所制定的文件是否合理。而司法活动属于具体审判活动，更可以辨别法律文件是否适合各种具体案件。在规范性文件附带审查制度中，依据具体案件，司法机关可以分析文件内容的合规律性、文件价值的合目的性、文件形式的合科学性，⑮李琦：《司法审查正当性论争之辨析》，载 《法律科学 （西北政法大学学报）》2012年第6期。继而判断规范性文件是否合理、是否属于良法。

四、规范性文件合理性审查的判断标准

在审查规范性文件合理性的过程中，司法机关可以将适当性标准、必要性标准、均衡性标准作为判断规范性文件是否合理的依据。

（一）适当性标准

适当性可以做以下解释：行政机关拟实施行政行为，特别是实施对行政相对人权益不利的行政行为时，只有认定该行为有助于达到相应行政目的或目标时，才能实施。⑯姜明安：《行政法与行政诉讼法 （第六版）》，北京大学出版社2015年版，第74页。以上解释揭示了行政行为与行政目的关系，即行政行为应当以行政目的为参考，或者说行政行为不得与行政目的相违背。在规范性文件合理性审查的视角下，规范性文件中的行政行为不得与文件制定目的相违背，同时，亦不得与上位法的立法目的相违背。⑰黄金荣：《“规范性文件”的法律界定及其效力》，载 《法学》2014年第7期。

合目的性判断具有理论与实践上的必要性。规范性文件属于抽象行政行为，其是否适合于具体案件及社会利益需求不能单纯依据具体条文，而需要司法机关的全面分析。⑱胡基：《审判解释方法与我国审判实践》，载 《中外法学》1996年第6期。另外，司法机关有自由裁量权，面对着抽象规范与具体案件，司法工作人员有义务亦应有能力分析具体条文与制定目的，继而自主判断规范性文件的正当性。

行政法的目的是实现行政权益与公平正义，即公民在行政管理及其救济过程中应享有的法定权利和法定外利益。⑲薛刚凌：《论行政法的目的、手段与体系》，载 《政法论坛》1997年第3期。规范性文件属于行政法的范畴，因此，制定机关所制定的规范性文件亦应当以实现公民权利、维护社会正义为目标，不得为了实现行政管理目标而损害社会公正。从制定目的的表现形式来看，规范性文件的制定目的可以明文规定在文件当中，但也有可能未被明文规定。因此，在规范性文件附带审查制度中，司法机关可以根据规范性文件或其上位法中明文规定的制定目的进行适当性判断。但在未明确规定的情况下，司法机关需要综合运用各种方式判断规范性文件的制定目的。

在规范性文件制定目的未被明文规定的情况下，探求制定目的可以从以下角度入手。⑳伍劲松：《论行政执法解释的具体原则》，载 《当代法学》2010年第4期。首先，文理解释，即根据规范性文件具体条文的字面含义来推导制定目的。其次，历史解释，即研究规范性文件制定过程的历史资料或对比新旧规范性文件，从而明确规范性文件制定目的。㉑蒋惠岭：《历史解释法历史解释法在司法裁判中的应用》，载 《法律适用》2002年第11期。再次，体系解释，将规范性文件的具体条文或者法律概念放在整个规范性文件中来理解，通过解释前后条文及其内在价值与目的，来推导该规范性文件的制定目的。㉒陈金钊：《体系思维的姿态及体系解释方法的运用》，载 《山东大学学报》2018年第2期。最后，价值解释，即根据公平正义等行政法基本理念来确定规范性文件的制定目的。此方法可以在穷尽前三种方法后适用，亦可以融入前三种方法之中，与前三种方法一同适用。

（二）必要性标准

从行政法层面看，“必要性原则”存在多种表述与解释，例如最温和手段原则、最少侵害原则、不可替代性原则等。㉓蒋红珍：《论必要性原则适用的困境及其出路》，载 《现代法学》2006年第6期。在本文的研究视角下，笔者更倾向采纳 “最小限制手段原则”的表述与解释，其可以做以下理解：对于既定的目标，如果有多种相同有效的手段，政府必须选择对个人自由限制最小的手段。㉔Guy Miller Struve， The Less-Restrictive-Alternative Principle and Economic Due Process， Harvard Law Review 80(7):1463·May 1967.

理由如下：第一，“最小限制手段原则”明确包含 “行政手段”与 “个人自由”两方面内容，更充分体现了限制政府权力、保护公民权利的行政法精神，亦体现了行政行为合法—公民自愿遵从的治理逻辑。㉕罗豪才、宋功德：《行政法的治理逻辑》，载 《中国法学》2011年第2期。第二，“最小限制手段原则”具有更强的客观性，因而具有更强的可操作性。如果以“最少损害”来理解必要性原则，则存在认定上的难题。哪一个行政手段所造成的损害结果最小？立法人员与行政人员往往难以做出科学预判。虽然立法人员与行政人员可以凭借知识储备与实践经验来认定哪一种行政手段所造成的损害最小，但更多时候只能凭借法感，即从可能有助于实现正当目的的若干行政手段中选择一个造成损害最小的行政手段，而这种方式是缺少客观依据的。㉖[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2013年版，第5页。而如果采用 “最小限制手段原则”来判断何为更优行政手段，则判断目标就集中在行政手段的内容本身。此种情况下，立法人员与行政人员可以根据假定条件、行为模式、法律后果及其他客观因素来判断该行政手段是否在最低程度上限制了公民自由及权益。㉗雷磊：《法律规则的逻辑结构》，载 《法学研究》2013年第1期。

据此，从规范性文件司法审查的角度看，必要性标准要求司法机关分析规范性文件中的相关行政措施，判断该行政措施是否是对公民权益侵害最小的。判断行政措施的方法可以参考以下观点，胡建淼教授认为，行政强制中的最小损害应当从行为模式、行为类型、行为要素、行为过程等方面判断。㉘胡建淼、蒋红珍：《论最小侵害原则在行政强制法中的适用》，载 《法学家》2006年第3期。虽然胡建淼教授的观点是在讨论 《中华人民共和国行政强制法》的相关内容，但是各规范性文件中亦可以包含行政强制措施的相关内容，㉙王锡明：《对贯彻实施行政强制法若干问题的思考》，载 《人大研究》2012年第4期。所以胡建淼教授的观点对规范性文件司法审查具有借鉴意义。根据郑春燕教授的观点，最小损害原则在实践中可以细化为以下思路：以负担性措施代替禁止性措施、以指导性措施代替强制性措施、允许权利受损人先行选择 “相同有效”的同类措施。㉚郑春燕：《必要性原则内涵之重构》，载 《政法论坛》2004年第6期。因此，在必要性标准司法审查过程中，司法机关应以规范性文件中的行政措施为审查对象，审查其行为模式、行为类型、行为要素、行为过程等内容。在判断所规定的行政措施是否是对公民自由限制最小的措施时，笔者认为可以参考郑春燕教授的观点，即判断所规定的行政措施是否会对公民自由存在过度限制，是否可以规定对公民自由限制更小的行政措施。

（三）均衡性标准

关于均衡性标准的界定，可以参考周佑勇教授对均衡原则的研究。均衡性原则又称狭义比例原则、禁止过分原则，是指行政主体在实施行政行为时所产生的不利益不能过分高于其所追求的行政目标所能够带来的利益。㉛周佑勇：《行政裁量的均衡原则》，载 《法学研究》2004年第4期。参考周佑勇教授的观点，在规范性文件合理性审查程序中，司法机关应当审查规范性文件所规定的行政措施是否违反了均衡性原则，即权衡行政措施所欲实现的利益与其所导致的不利益。

从行政活动的视角看，均衡原则的实践价值是平衡与协调行政机关与相对人的权利义务关系。㉜周佑勇、尚海龙：《论法国行政法的基本原则》，载 《法国研究》2004年第6期。根据学界理论研究，行政机关与相对人的关系主要包括直接管理关系、宏观调控关系、服务关系、合作关系、指导关系。㉝罗豪才、方世荣：《论发展变化中的中国行政法律关系》，载 《法学评论》1998年第4期。以上关系中，直接管理关系与合作关系往往直接涉及行政机关与相对人权利义务的变化，相对而言更需要运用均衡原则来协调。从规范性文件附带审查角度看，由于规范性文件多因公民权益减损而被提起审查，㉞2015年 《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”所以，附带审查程序中的规范性文件较多包含权利与义务的内容，较多涉及行政机关与相对人的直接管理关系与合作关系。因此，在评价规范性文件中的权利义务规定是否合理时，在衡量规范性文件所欲实现的公共利益与所减损的公民利益时，司法机关应当将均衡原则作为评价标准。

在附带审查活动中，如何具体权衡欲实现的利益与导致的不利益，这有待于进一步明确均衡原则的适用方法。行政主体欲维护的利益可以理解为 “追求公共利益”，所导致的不利益可以理解为“减损个人利益”，因此，附带审查中的均衡对象可以视为公共利益与个人利益。公共利益是不确定的多数人利益，实现公共利益是公共行政的目标，在一定条件下，它可以作为限制公民权利的合法依据；但另一方面，公共利益更是限制公民基本权利的界限，是保护公民合法权益的防火墙。㉟胡鸿高：《论公共利益的法律界定——从要素解释的路径》，载 《中国法学》2008年第4期。所以，在维护公共利益与减损个人利益之间，基本权利可以作为分割点。根据 《中华人民共和国宪法》与 《立法法》，㊱《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”人身自由等关系公民切身利益的权益属于基本权利，因此，行政主体不得因维护公共利益而侵犯公民人身自由等权益。所以，在均衡原则的适用过程中，司法机关应当以公民基本权利为平衡器，平衡欲实现的利益与导致的不利益。

五、规范性文件合理性审查的谦抑态势

司法谦抑要求法院在自己的管辖权范围以及在处理与其他职权部门的关系上保持一种谦抑的风格，不宜滥行司法审查权，不得以自己鲁莽的判断来取代或否定行政机关经过深思熟虑的决定。㊲江国华：《司法规律层次论》，载 《中国法学》2016年第1期。根据此要求，在规范性文件合理性审查程序中，司法机关应当保持对规范性文件的谦抑态度，尊重行政机关所制定的法律文件，不得过度使用司法权力。

规范性文件合理性审查应当遵守司法谦抑的逻辑，理由如下：第一，司法活动的被动性。相较于行政活动的主动性，司法机关只能根据当事人的起诉行为而进行审判，依据法律规定对案件事实进行认定判断，不能主动启动司法程序。㊳齐崇文：《浅议法院在多元化纠纷解决机制构建中的角色定位——以 “能动司法”与 “被动司法”之争为视角》，载 《东岳论丛》2011年第3期。因此，在规范性文件合理性审查活动中，司法机关应当根据当事人的合理性审查要求而审查规范性文件的合理性问题。在当事人未提起合理性审查要求时，司法机关不得径行审查规范性文件的合理性问题，否则便与司法谦抑的精神相违背。第二，规范性文件的专业性。规范性文件的制定活动属于行政机关行使行政权的活动，地方规范性文件是由地方行政机关根据法律、行政法规、地方性法规等上位法，参考地方经济文化等实际情况制定的专业性文件，旨在进行社会治理，协调政府与公民权利义务关系。㊴周汉华：《规范性文件在 〈行政诉讼法〉修改中的定位》，载 《法学》2014年第8期。在行政诉讼领域，司法机关的主要功能是争议解决，而非社会治理。面对着专业性较强的规范性文件，司法机关理应对其保持尊重与克制，不应对以社会治理为目标的规范性文件进行过度审查，否则便超越了司法机关的权限范畴与能力范畴。㊵张志铭：《中国司法的功能形态：能动司法还是积极司法》，载 《中国人民大学学报》2009年第6期。第三，合理性审查的中立性。规范性文件合理性审查制度的初衷是根据当事人的审查请求，分析并判断所提起的规范性文件是否合理。㊶参见前引④，姜明安文。而判断规范性文件是否合理实质上是判断其所规定的行政机关与公民权利义务关系是否合理。㊷陈国栋：《权利对行政的规范及其制度建构——依法行政机制的另一规范性维度》，载 《北方法学》2014年第5期。因此，在合理性审查活动中，司法机关的审查目标是居中判断行政机关与公民的权利义务关系是否平衡，居中分析公民权益的减损是否合理，最终客观裁决规范性文件是否合理。

由此可见，在规范性文件合理性审查制度中，司法机关应当坚持 “不告不理”原则，不主动审查规范性文件的合理性问题。同时，司法机关应当严守职权与能力范围，不得过度审查规范性文件。另外，在审查过程中，应当保持中立地位，既不偏向公民，亦不偏向行政机关。

结论

2015年 《行政诉讼法》与2018年 《行政诉讼法解释》先后规定并解释了规范性文件附带审查制度。虽然2015年 《行政诉讼法》与2018年 《行政诉讼法解释》仅规定了规范性文件的合法性审查问题，但是通过对2018年 《行政诉讼法解释》的详细分析，通过理论与实践角度上的探究，规范性文件司法审查可以包含合理性审查。在具体审查过程中，司法机关可以将适当性标准、必要性标准、均衡性标准作为判断规范性文件是否合理的依据。同时，司法机关应当对规范性文件合理性审查保持谦抑态势，坚持 “不告不理”原则，严守职权范围，中立地解决规范性文件合理性问题。