通用航空短途运输“城际飞”发展思考——以粤港澳大湾区直升机“城际飞”为例

张海峰

（中国民用航空西北地区空中交通管理局 飞行服务中心，西安710082）

一、前言

根据《通用航空包机飞行（短途运输）经营管理暂行办法》［1］及《关于在通航短途运输试点过渡期内偏离执行相关运营管理政策的通知》［2］，直升机短途运输可以按照与用户所签订文本合同中确定的时间、始发地和目的地，为其提供不定期载客及货邮运输服务，同时可对社会公众发售机票，提前公布飞行时刻。通用航空“城际飞”即是短途运输应用于城市交通服务的一种方式，能够按照运输航空服务模式，提前进行“城际飞”客票服务。初始阶段，为拓展通用航空服务领域，民航局出台了近百余条有关通航发展的政策文件，明确了市场、安全、运行各领域监管工作“放”与“管”的边界，释放了市场活力。先在内蒙古和新疆开展通用航空短途运输的试点，主要面向偏远、地面交通不便地区加快推进短途运输公共服务，此后不断向人口密集区域、城市群聚集区过渡，发展服务于城市的立体交通网络。借低空空域改革的契机，构建低空航线网络，实现城市市域及城市群快速互联互通，满足细分旅客出行需求。通用航空“城际飞”可以发挥高速便捷、起降点选择灵活、机型选择满足个性化需求等特点，在服务交通出行的同时，可以兼顾旅游观光、医疗救护、飞行体验等多样化功能。

二、政策导向及发展趋势

（一）宏观政策层面

国务院及国家发改委、国家民航局等陆续出台通用航空发展及相关指导意见，大力发展通用航空，重点推进通航运输服务。2016年，国务院就通用航空发展提出明确指导意见，指出完善综合交通运输体系，加强通用机场整体布局规划，做好与各类交通运输方式的相互衔接。2017年2月，国家发改委发布《通用航空“十三五”发展规划》［3］，指出以实际需求为导向，推广政府主导型、社会主导性、“政府+社会”合作型通用航空短途运输发展模式。2018年8月，民航局发布《关于促进通用机场有序发展的指导意见》［4］，明确指出了在城镇化及市场需求较高的地区布局综合型通用机场，提供个性化、高效率的出行服务。

（二）基础设施管理方面

军、民航均颁布了直升机停机坪使用及管理办法，以促进通用航空地面设施建设及使用更加灵活简单。2009年，空军司令部颁布了《临时起降点设立及使用管理暂行办法》，明确指出临时起降点及直升机野外作业点的申请及使用流程。2016年，南部战区空军参谋部颁布了《优化通用航空临时起降点办理程序》，进一步加强军民航管制管理融合，力图解决通用航空飞起来难、落地难的问题。民航局2014年颁布了《民用直升机场飞行场地技术标准》［5］规范直升机运行标准，为提高直升机短途运输城市起降过程的安全水平提供指南，适用于城市不同场景下建设直升机起降场。2017颁布《通用机场分类管理办法》［6］强化了商业载客飞行与公众自由飞行监督管理，简化了社会服务类通用机场的建设及管理过程。

（三）运行实施管理方面

民航局分别从飞行管制、飞行计划、飞行任务、特殊飞行等多方面发布相关规定，通过顶层行业法规解决通用航空飞起来难的问题。2003年民航局颁布《通用航空飞行管制条例》［7］，对通用航空飞行涉及空域、航线、航路进行使用规定，对通用航空飞行计划申请分类进行时限规定。2013年民航局颁布《通用航空飞行任务审批与管理规定》［8］，指出不需要办理任务申请和审批手续的相关飞行活动种类。2017年民航局颁布《关于建立应急救援飞行计划申请绿色通道的通知》［9］，简化了应急救援通用航空飞行申请时间、飞行计划的申请。

三、粤港澳大湾区发展通用航空“城际飞”的现实意义

（一）构建大湾区内城市群立体交通联系网络，促进湾区一体化发展

大湾区战略背景下，粤港澳城市群将更加融合，湾区内核心城市将深化以点带面的合作机制，充分释放改革红利。2017年国家发改委公布《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，指出在合作重点领域要推进基础设施互联互通，构建高效便捷的现代综合交通体系。珠江口两岸城市群处于粤港澳大湾区几何中心地带，在湾区一体化发展过程中，作为粤港澳融合发展的支撑点，沿海经济带的枢纽区域，是接受粤港澳核心城市产业溢出的黄金腹地。城市间立体交通建设是提升城市关联度，落实湾区一体化发展的重要举措，也是未来湾区内综合交通发展的重要引领风向标。

（二）空中短途飞行激发大湾区快速连通刚性需求，提升交通运输品质

港珠澳大桥开通，珠海、澳门至香港时空距离由原水路90分钟、陆路180分钟缩短至45分钟以内，中山等城市紧邻大桥西侧，进入香港1小时范围圈。珠江口西岸城市传统制造业、高新技术产业进一步融入全球经济产业链，与香港、粤东经济互通往来将持续增强，与深圳间交通快速连通需求也将日益突出。空中短途飞行作为城际间最快速的出行交通方式，能够实现湾区核心区域100km范围圈20分钟全覆盖的低空交通网，大力提升珠江口东西两岸交通运输的整体服务品质。

（三）低空飞行丰富大湾区交通多样化发展，填补交通需求空隙

作为世界级湾区城市群，交通多方式互联互通必将成为未来趋势。传统交通方式已无法满足快速、灵活的交通出行需求。《湾区规划纲要》［10］明确提出深化低空空域管理改革，稳步发展直升机跨境运输服务。湾区内多地市均积极开展相关低空飞行服务论证工作，直升机短途运输将渗入城市群出行具体的需求点，通过一次低空飞行替代多次地面转乘的传统交通方式，降低时间成本，增加大湾区出行选择的多样化。

四、粤港澳大湾区“城际飞”发展基础

（一）拥有多家具备通用航空短途运输经营能力的航空运营企业

星雅通用航空有限公司具有成熟的珠三角低空城际飞行经验，运营及管理机制成熟。星雅通用航空是国内同时运营固定翼公务机和直升机的民营私人飞机运营商，开展航空器托管、包机飞行、通勤飞行、空中游览等业务。2017年通航共计飞行小时数近1000小时，同比增长约2%；飞行500余架次，同比增长约22%①。2015年以来，星雅通航已开通了珠三角城际运输，并陆续开通深圳至周边城市的短途低空运输。

深圳东部通用航空有限公司已运营多条粤港澳大湾区低空飞行航线，通航产业拓展能力较强。东部通航作为国内首家《经营许可证》和《运行合格证》“双证合一”联合颁证的全国示范单位，将“粤港澳大湾区低空交通运营商”作为公司发展宗旨。已逐步实现了由广州白云机场、深圳宝安机场、珠海九洲机场接驳大湾区内主要旅游景区、中心城区CBD、甲级写字楼及私人别墅停机坪的综合低空运输飞行网络。

中信海洋直升机股份有限公司基地保障能力突出，运营规模较大，经营能力较强，是目前国内规模最大的通用航空企业。具有通用航空全业务运营资质，拥有亚洲最大的直升机队，以海上石油作业、港口引航等传统通用航空飞行为主。正逐步完善通航城市综合服务功能，在湾区城市群试点直升机医疗服务和空中旅游业务，在珠三角、长三角等地区各大城市间逐步开展空中摆渡飞行服务。

港澳空中快线直升机公司已经营数年深港澳间跨境直升机飞行服务，具有成熟的运营与服务能力。是目前唯一的执行跨境运输的通用航空公司，接驳深圳宝安机场、澳门外港码头、香港信德中心直升机场。港澳之间较强的经济基础及产业间人员的交流互动支撑两地间跨境运输高客座率持续运行，深澳间由于旅客需求度较低且碍于较高的飞行成本目前处于低班次低客座状态。而深港间由于地面交通不断的提速扩容目前已停止运行。

香港HeliService公司主营空中游览业务，是低空旅游服务商中最具持续性经营能力的通航企业。目前以香港半岛酒店为运营基地，借助优质的地缘条件与高消费能力的人群结构，提供香港全域范围内的低空旅游服务。

（二）湾区核心城市直升机起降点密度高且布局广泛，其他城市起降点建设稀缺但已逐步开展布局规划

湾区城市群内，香港形成了较为完善的通用航空基础设施体系，具有4个具备直升机常态化运营能力的直升机场，分别是香港国际机场、港澳码头直升机场、香港石岗机场以及半岛酒店楼顶直升机场，以及140多个起降点②（含固定及临时性起降点）。深圳直升机基地、起降点建设，未来布局规划较为超前，形成了服务于传统通用航空工业作业，兼顾城市公共服务应用的地面设施体系。共有直升机起降点约50余处，高架起降点比例约60%，以短途运输、医疗救护为主，未来规划新增3处基地型起降点，34处固定类型起降点以及广泛分布全市无数量上限的临时起降点③。作为湾区几何中心的中山仅两处已建成直升机场（起降点），中山三角机场及良安大厦高架起降点。

湾区内其他城市虽没有成规模体系的直升机地面设施，但多数城市已完成或开展了相关选址规划。广州2015年发布了《广州通用航空发展规划》，提出布局建设33处通用机场（含起降点），覆盖广州全境，连通珠三角各城市。珠海2017年发布了《珠海市通用机场及起降点（含水上）布局规划》，规划46处地面直升机起降点及14处水上飞机起降点。

（三）大湾区内直升机“城际飞”服务开展较早，市场经营能力仍需提高

跨境深港澳直升机短途运输已形成成熟服务体系，但是供需关系不平衡，亟需市场推广、控制成本以提升客座率。深港澳跨境直升机短途运输作为国内唯一的城际点对点直升机低空交通网络，自1990年起开始运营澳门与香港之间直升机航线，于2002年开通运营深圳宝安机场至澳门、至香港直升机航线，实现深港澳常态化低空交通运输服务一直持续至今。目前由空中快线直升机公司承担深圳宝安机场至澳门外港客运码头、香港上环港澳客轮码头至澳门外港客运码头直升机短途运输服务，深澳之间每天对飞3班次，港澳之间每天对飞20班次，已形成了集机务运行保障、边检、客运地面服务、客票系统、跨境低空航线方案于一体的完整的直升机短途运输服务体系。由于市场定价较高，深圳至澳门之间直升机班次长期处于高空置率，由企业自负盈亏的低空运输经营导致市场投放逐步缩减。

珠三角直升机短途运输尚处于市场开发初期阶段，亟需地方政府扶持引导提升航企经营能力。珠三角城际低空短途运输自2015年便开始试运行城市CBD间点对点的商务包机飞行，由深圳福田卓越世纪中心通勤广州珠江新城越秀金融大厦以及珠海横琴富祥湾，实现广深珠高端商务区间低空飞行网络。发展至今，已相继形成了由深圳宝安机场、珠海九州机场、广州白云机场接驳珠三角内各城市景点、市中心CBD、甲级写字楼及私人别墅停机坪的综合低空飞行网络。目前珠三角内的低空城际飞行尚未形成常态化的业务，各通航承运企业均采用不定期包机飞行的方式提供低空短途运输服务。珠三角处于低空改革试点区域，空域瓶颈并非导致无法实现常态化的主要因素。主因在于飞行成本过高，导致服务人群结构单一，市场需求小，通用航企难以承担长期空置带来的高昂运行成本。因此需要地方政府大力引导通航企业参与公共服务，以公共服务收入平衡通航企业运营成本，降低短途运输生产运行成本。

五、“城际飞”航行经营成本分析

（一）起降点建设成本可控，应结合城市特征进行综合布局

根据《通用机场分类管理办法》及《民用直升机场飞行场地技术标准》相关要求，城市直升机起降点建设主要分为高架及表面两类，同时根据粤港澳大湾区“城际飞”实际需求需要布局建设具有相关机务保障能力的基地型起降点。依据相关建设项目初步匡算城市起降点建设成本高架临时起降点约270万元、表面临时起降点约90万元、高架固定起降点约340万元、表面固定起降点约200万元，具体成本如表1所示。

表1 直升机停机坪建设成本匡算

续表1

固定起降点目视助航设施及电力系统 40万元 80万元 30万元 80停机坪分项 高架临时起降点 固定起降点表面临时起降点万元航管通信设备 ／ ／ ／ ／机库 ／ ／ ／ 5万元气象设施 0．3万元 2万元 0．3万元 2万元消防救援设施 0．5万元 1万元 0．5万元 1万元机场标志 1万元 3万元 1万元 3万元规划研究及施工 80万元 100万元 60万元 90万元总计 271．8万元 336万元 91．8万元 201万元

（二）直升机国内外运营成本均较高，发展“城际飞”需精准定位服务人群

香港HeliService飞行15分钟定价1800元／人，即每座位小时商业售价为7200元。日本EXCEL航空飞行15分钟定价1300元／人，即每座位小时商业售价为5200元。美国Maverick飞行15分钟定价104美元／人（约合人民币720元），即每座位小时商业售价2880元。直升机短途运输主要成本分四个部分：一是飞机的折旧、航材、机体保险、停场等固定成本；二是航行服务、航油、机务维修等协调保障成本；三是飞行、机组、地服等人力成本；四是短途运输航线及企业运行维护等间接成本。以小时为单位作为通用航空运行成本，通过成本核算，粤港澳大湾区“城际飞”采用双发7座直升机每小时飞行成本约为2．7万元。单程飞行时间初步估算15分钟，即每班次飞行成本6750元，每座位单程飞行成本约为1125元左右，每座位每小时飞行成本约为4500元。高昂的飞行成本以及市场发展盈利要求，将局限“城际飞”服务人群结构，因此可持续的发展前提必先精准定位服务人群及出行需求。

六、结论与思考

（一）开展通用航空短途运输“城际飞”应依规做好顶层方案设计

严格遵守通用航空经营及运行法律法规、通用航空包机飞行（短途运输）相关管理办法以及指导意见要求，进行城市内及城市群间传统交通模式的评估以及未来低空立体交通的需求预测，分析综合交通运输体系为城市建设、城市互联互通带来的利好。同时应客观、合理地进行低空短途运输经营成本及运输模式的研究，提出能够面向社会大众、服务城市发展真正实现商业成功的“城际飞”产业发展模式，形成合法、合规、合理的通用航空短途运输发展实施方案。

（二）按需布局起降点，择优评选运行单位

城市起降点、承运企业是直升机短途运输实施环节中首要物理条件。遴选具有承运能力通用航空企业，以运行资质、驻场场地、经营业务基础作为决定性条件，以通用航空企业承运计划、保障措施、服务质量作为择优条件，客观评价、选择能够承担直升机短途运输实施的通用航空企业。根据直升机短途运输快速、灵活、机动、高效的特征，评估“城际飞”交通的地理需求点，按需进行起降点布局建设，确保起降点建成以后能够直接服务于出行人群。

（三）与地方、民航、军航等多部门协同分工

“城际区项目”涵盖项目批复、交通规划、土地利用、市政设施建设、运行安全评估、经营许可等诸多内容涉及地方、民航、军航多部门联合审批。较之传统交通方案审批内容更为繁琐、规章限制更为严苛。应加强协同分工，降低行政事务冗余，把更多的精力投放在市场运行阶段。

（四）合理组织运行模式，减缓运营成本压力

通用航空经营运行涉及飞行前、飞行中、飞行后各环节的准备实施。承运企业一方全过程实施直接导致时间成本与运行成本抬高。政府应加大公共设施建设和服务支持力度，建议在飞行前计划申报、任务审批由飞行服务站代为执行，飞行中情报、气象、监视等由空管部门及时发布信息；飞行后相关旅客服务由通用机场（起降点）建设和运营方提供。合理的分摊短途运输全过程成本，提升各业务相关方及政府职能部门参与度。

注释：

①数据来源：星雅通用航空2017年数据统计报表

②数据来源：香港政府一站通数据

③数据来源：《深圳直升飞机起降点布局规划》