全球实施宏观审慎政策的治理结构及经验启示

单建军

摘   要：2008年金融危机以来，多个国家通过成立金融稳定委员会加强实施宏观审慎政策调控。本文主要介绍全球60个国家实施宏观审慎政策促进金融稳定治理结构改善的最新进展，全面梳理各国金融稳定委员会的机构设置、成员部门的构成以及宏观审慎政策工具实施情况，重点分析中央银行在金融稳定委员会的角色定位及职能分工，研究发现成立金融稳定委员会的主要目的是为了促进各成员部门之间的信息共享和加强金融监管协调，大多数金融稳定委员会并不是为了制定逆周期的宏观审慎政策而设立的，在维护金融稳定方面也无法为货币政策提供有意义的替代政策选择。因此，我国应完善金融稳定发展委员会的职能设置，加强成员部门之间的信息共享和监管协调，充分发挥人民银行宏观审慎管理和防范系统性金融风险职能。

关键词：宏观审慎政策;金融稳定委员会;中央银行;治理结构

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.06.009

中图分类号：F832.1            文献标识码：A      文章编号：1003-9031（2019）06-0066-06

一、引言与文献综述

自2008年全球金融危机以来，各国都在评估和改革金融稳定治理结构，加强微观审慎政策制度建设，建立或加强对全系统或宏观层面风险的宏观审慎政策框架。宏观审慎政策的最终目标是确保在所有可能的宏观经济和信贷市场背景下整个金融体系的稳定性。宏观审慎政策框架包括衡量和监测系统性风险、实施减轻已识别的系统性风险的政策以及建立实施政策的制度和治理结构。由于金融稳定委员会的各成员机构都拥有自己的职能分工和政策工具，所以金融稳定委员会的机构构成和领导设置非常重要，可能会影响到各成员机构对宏观审慎政策的态度和实施效果。本文统计分析60个国家的金融稳定委员会成立情况，重点评估金融稳定治理结构的领导决策，成员部门和宏观审慎政策工具。

关于宏观审慎政策的作用，大多数观点认为实施宏观审慎政策可以减少周期性系统性风险。Vinals（2011）认为，宏观审慎政策涉及动态调整监管政策的参数，且需要与系统性重要性金融机构的治理结构相结合，是维护金融稳定的主要政策。Goodhart（2011）认为，宏观审慎政策决策者必须认识到，强有力的结构性调控并不能抵消贷款和借贷的顺周期性，还可能造成经济金融系统的不稳定性。陈三毛等（2017）认为，逆周期风险管理可以使金融机构在资产价格上涨和波动性下降时降低杠桿率，使经济在资产价格下跌时免受市场波动的影响。

关于金融稳定委员会的组成机构和权威部门的设置问题，大多数观点认为成立金融稳定委员会是很有必要的，有利于实施宏观审慎管理。Vinals（2011）认为，需要充分考虑金融机构特定风险和整体宏观风险，金融稳定治理机构将涉及具有不同职能分工的多个监管机构。Elliot等（2013）认为，金融稳定委员会可以有意地进行信息共享而不是政策实施，实践发现顺周期货币政策的调整在政治上不受欢迎。Tucker（2014，2016）指出与货币政策相似，实施宏观审慎政策而产生的直接风险导致决策者倾向于推迟行动，直至金融系统的漏洞暴露无疑。宏观审慎政策可能会影响信贷周期和信贷资源的重新分配，所以实施宏观审慎政策的决定应由投票产生，而不能由选举产生的官员直接决定。Bodenstein等（2014）认为，在货币政策和宏观审慎政策的制定过程中，每个政策制定者对其他人的目标的认可，可以通过将次优的纳什均衡分配显著接近合作政策结果来改进具体政策制定，新成立的金融稳定委员会将有利于协调二者关系。Peter（2016）认为，金融稳定治理结构很重要，金融稳定治理结构必须拥有正确的制度设计，而不是仅仅侧面展示货币政策和金融监管问题。

关于中央银行在金融稳定委员会中的作用问题，多数观点认为中央银行应当作为宏观审慎管理的权威部门，负责实施宏观审慎政策管理。Vinals（2011）认为，金融稳定委员会的各成员机构在工作任务和职能分工方面有差异，建议中央银行应在金融稳定治理结构中发挥重要作用，Goodhart（2011）认为，中央银行从其货币政策和最后贷款人职能中产生的宏观经济调控职能具有政治独立性，银行监管机构更关注微观审慎问题，证券监管机构关注投资者保护，财政部关注其他社会目标，其他部门都不太愿意放缓信贷扩张，这与中央银行在货币政策制定框架中的角色发生冲突。曾刚等（2017）认为，中央银行应当承担宏观审慎管理职责，在宏观审慎政策的实施中发挥更重要作用。徐忠（2018）认为，中央银行承担金融机构流动性救助和风险处置的双重职能，唯有加强金融信息共享和监管协调才能发挥中央银行宏观审慎管理和防范系统性金融风险的职能作用。

关于宏观审慎政策工具的实施情况，多数观点认为应赋予金融稳定委员会一定的宏观审慎政策工具的实施权力，同时加强相关成员机构的协调。Cihak等（2012）认为，如果金融稳定委员会成员机构的现有工具已被用于实现具体任务，各国可能无法实现新的金融稳定目标任务。Carrillo等（2017）认为，只有货币政策实现价格稳定和信贷利差放缓时，在实现物价稳定和金融稳定双重目标的过程中，采取至少两个独立的宏观审慎政策工具才会有效。徐忠（2018）认为，中央银行应拥有宏观审慎政策工具的实施权力，必须将监管部门的宏观审慎管理工具移交到中央银行，才能发挥中央银行宏观审慎管理政策调控的职能。

二、各国宏观审慎政策的治理结构

（一）金融稳定委员会构建情况

截至2018年，60个样本国家中已有42个国家建立正式的或准金融稳定委员会（31个国家是在2008年金融危机以后建立金融稳定委员会）。其中，36个国家通过正式立法成立金融稳定委员会，6个国家为准金融稳定委员会①。另外，在18个没有成立金融稳定委员会的国家中，16个国家由单一机构承担宏观审慎职责，其中15个国家的中央银行作为单一机构承担宏观审慎职责，1个国家设立专门的审慎监管机构（秘鲁是审慎监管机构与中央银行分开的）。芬兰和以色列尚未通过任何程序文件正式成立金融稳定委员会，只有非正式安排，但这些安排仅发生在工作人员一级;沙特阿拉伯拥有金融稳定的机构间安排，但没有形成正式的金融稳定委员会;新西兰负责宏观审慎政策的中央银行与财政部之间签署了书面谅解备忘录，当需要实施宏观审慎政策时，中央银行行长必须与财政部部长协商;新加坡中央银行和财政部之间建立了非正式的咨询安排。

（二）金融稳定委员会主席设置情况

在42个有正式或准金融稳定委员会的国家中，财政部长和中央银行行长是最常见的主席人选（负责设定会议日程，并在宏观审慎政策中代表政府），审慎监管机构负责人在任何国家都不是唯一的主席人选。其中，25个国家财政部长、18个国家中央银行行长是金融稳定委员会主席或联合主席。罗马尼亚和巴西金融稳定委员会的主席在成员间轮换，日本和菲律宾则没有设立金融稳定委员会主席。

（三）金融稳定委员会权力情况

多数金融稳定委员会（42中的33个）有3到5个拥有投票权的成员机构，其中9个委员会有3个投票机构，15个委员会有4个投票机构，8个委员会有5个投票机构，仅4个国家的金融稳定委员会成员机构有6个或更多。中央银行、财政部、证券监管机构和存款保险公司都是最常见的金融稳定委员会成员机构。许多金融稳定委员会成员包括来自所有成员机构的多个代表，还包括外部成员或特定领域的专家学者。

三、宏观审慎政策工具的权威性

（一）金融稳定委员会的权责

“硬权力”是指给予政策制定者对宏观审慎工具的直接控制，或指导其他监管机构的权力;“半硬权力”是指政策制定者对其他监管机构有建议权，同时提出“遵守或解释”的要求，该要求可以用来影响其他监管机构采取系列监管措施。金融稳定委员会极少拥有“硬权力”，主要是促进信息共享和监管协调。只有12个国家的金融稳定委员会拥有硬或半硬权力来指导逆周期调控措施。其中，法国金融稳定高级理事会和英国金融政策委员会拥有硬权力，10个国家的金融稳定委员会只拥有半硬权力。30个国家的金融稳定委员会只有“软权力”，只能发表意见，警告;只有建议权，不能提出“遵守或解释”要求;只有信息共享职能。如2014年，美国金融稳定监督委员会向市场监管机构提出建议，要求有序消除固定资产净值变化，降低投资者在允许投资具有信用风险缓释工具的主要货币市场基金中运行的风险。英国金融政策委员会就自有抵押贷款的周期性发展向微观审慎机构提出建议。

沟通是一种重要的软工具，可以提高公众对风险的认识，并了解监管当局采取缓解行动的必要性，沟通的主要形式是通过金融稳定性报告进行披露。由于各国中央银行主要负责发布金融稳定报告，因此只有少数金融稳定委员会发布金融稳定报告，包括美国金融稳定监督委员会和墨西哥金融体系稳定委员会。各国金融稳定报告中传达的情绪与金融周期相关，中央银行能夠非常准确地传达金融稳定报告中的金融状况及其变化，但金融稳定报告对金融周期影响不大。

（二）宏观审慎政策工具的制定实施

金融稳定委员会几乎都不能制定宏观审慎工具。尽管大多数国家拥有逆周期资本缓冲、进行压力测试和调整贷款价值比等宏观审慎政策工具，但金融稳定委员会几乎都不直接制定和实施这些工具，主要是中央银行或审慎监管机构已被授权使用这些特定工具。一是对于逆周期资本缓冲工具，54个国家建立了实施逆周期资本缓冲的权力机构，但只有2个国家把这项权力赋予金融稳定委员会。二是对于压力测试工具，37个国家中央银行负责开展压力测试，18个国家的审慎监管机构中拥有这项权力，没有一个国家是金融稳定委员会或财政部负责压力测试。三是调整贷款价值比工具，40个国家建立了贷款价值比的权力机构，23个国家的中央银行、9个国家的财政部和7个国家的审慎监管机构拥有这项权力，但仅1个国家的金融稳定委员会拥有该项权力。

四、中央银行在宏观审慎政策中的特殊作用

（一）中央银行的特殊角色

因为中央银行拥有与制定利率和汇率稳定政策以及维护金融稳定职责，每个国家中央银行都应当在宏观审慎政策中发挥主导作用。当中央银行也负责微观审慎监管时，其在宏观审慎政策制定中作用应该更加突出。如果中央银行不是特别有影响力，货币当局不能使用宏观审慎政策来降低金融稳定风险，可能会引发系统性金融风险。33个国家的中央银行居于宏观审慎政策的主导地位，其中15个国家中央银行是实施宏观审慎管理的单一权力机构，18个国家的中央银行行长被任命为金融稳定委员会的主席或联合主席。

中央银行应当在宏观审慎政策制定中发挥比金融稳定委员会更直接的作用。一是承担审慎监管职能的中央银行具有信息优势。二是作为货币政策制定者以及最后贷款人，中央银行具有技术优势，在宏观经济的系统性风险分析方面专业性更强。这对于通过宏观审慎政策来降低顺周期性风险至关重要，中央银行是金融体系的流动性最后贷款人，维持货币体系稳定的核心目标与金融稳定重叠，与微观审慎政策相比，实施宏观审慎政策的审议和程序更类似于货币政策。三是中央银行能够利用其与市场和公众沟通的经验，使得风险预警等信息的沟通达到更好效果。

（二）中央银行在逆周期资本缓冲决策中的作用

最近一些国家决定赋予中央银行在逆周期资本缓冲决策的作用，在提高逆周期资本缓冲标准的8个国家中，7个国家的中央银行提出建议并负责实施逆周期资本缓冲工具，仅有2个国家金融稳定委员会发挥协调作用。中央银行比金融稳定委员会在逆周期资本缓冲决策中发挥更直接的作用，这是由于实施逆周期资本缓冲涉及评估分析信贷与GDP之间的差距，需要中央银行基于宏观经济和金融稳定职能做出综合研判，这不是审慎监管机构的特定风险评估职能所涵盖的。3个国家（挪威，瑞典和瑞士）中央银行比审慎监管机构或政府希望逆周期资本缓冲决策能够快速实施。其中，瑞典中央银行鉴于系统性风险增加，为了加强银行抵御能力启动逆周期缓冲，同时考虑到近年来房地产市场的发展以及瑞典家庭部门的高负债和不断增长的债务，建议逆周期缓冲率应设定为2.5%，实施阶段最好少于12个月。

五、全球金融稳定委员会治理经验

（一）金融稳定委员会的主席人选

一是如果财政部是政府组成部门又是金融稳定委员会成员，中央银行不是政府组成部门的时候，那么财政部长作为金融稳定委员会主席的可能性比较大。二是法治程度越高的国家，中央银行行长作为金融稳定委员会主席的可能性越大。三是信贷与GDP之比越高的国家，中央银行行长作为金融稳定委员会主席的可能性越大。

（二）金融稳定委员会的职能

一是大多数金融稳定委员会主要目的是促进和加强机构之间的信息共享和监管协调，而非制定和执行宏观审慎政策。金融稳定委员会结构似乎并不是作为审慎監管机构，也不是作为货币政策的中央银行之上的权威机构。二是在没有设立金融稳定委员会的国家，多数情况下中央银行是金融稳定治理的单一权力机构。大多数委员会并不是为了制定逆周期的宏观审慎政策而设立的，因此，它们无法为货币政策提供有意义的替代政策以解决金融稳定问题。三是在设立金融稳定委员会的国家中，中央银行几乎都是委员会成员之一，但不一定是委员会主席。财政部从来都不是实施宏观审慎政策的单一权力机构，只能通过金融稳定委员会发挥作用。四是大多数金融稳定委员会没有宏观审慎监管的“硬工具”，不能发布“遵守或解释”要求，逆周期资本缓冲、压力测试及贷款价值比率等审慎工具主要归属于现有的监管机构。五是大多数国家中，微观审慎监管机构都是金融稳定委员会的成员，并有政策运用工具，但其一般只作为联合主席。六是建立金融稳定委员会的自动工具触发机制，以便在需要的时候向政府申请使用政策工具，而非仅仅发出潜在风险警告。

六、启示

2017年7月14-15日，第五次全国金融工作会议决定成立国务院金融稳定发展委员会，主要职能是统筹负责金融改革发展和监管问题，统筹协调货币政策、宏观审慎政策、监管政策、财政政策、产业政策等，增强监管协调的权威性和有效性。金融稳定发展委员会作为国务院层面的议事协调与权威决策机构，委员会主任由国务院领导担任。金融稳定发展委员会办公室设在人民银行，履行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，落实金融监管部门监管职责，并强化监管问责。鉴于我国刚成立金融稳定发展委员会的实际情况，为尽快发挥金融稳定发展委员会职能，我们应该借鉴国际经验，研究完善顶层设计，重点从以下四个方面入手。

一是出台金融稳定发展委员会文件，明确金融稳定委员会的定位、职责权限及工作机制。中编办需尽快明确委员会的组织架构与人员编制，赋予其权力和职责，也可尝试由全国人大常委会赋予其法律地位，为工作的顺利推进增添法律效力。金融稳定发展委员会应对涉及我国金融安全与稳定的重大事项（包括货币政策、监管标准、监管规则、危机处置、责任划分等）进行研究、协调，赋予一定的决策权和建议权。

二是落实金融稳定发展委员会办公室职责，建立高效的监管信息收集、共享机制。金融稳定委员会及其办公室有权从成员单位收集相关数据或信息，并根据识别和防范系统性金融风险的需要协调相关信息的收集和发布。同时，参照国际实践，本着原则公开、保密例外的监管信息透明度规则，促进监管信息有效共享;加强金融监管协调，完善风险监测预警和早期纠正机制，加强金融基础设施的整体监管和互联互通，推进金融业综合统计和监管信息共享。

三是明确人民银行和金融监管部门职责，建立责任追究机制。应建立自动工具触发机制，赋予金融稳定发展委员会办公室在满足触发条件时有权发出风险警告，并有权向政府申请使用政策工具，有权对维护金融稳定措施不到位的机构实施行政处罚。委员会成员单位应建立自上而下的联合监管问责机制，并分解落实到金融监管的各个环节，确保金融监管政策落实到位，金融监管信息充分共享。金融稳定发展委员会应坚持问题导向，针对突出问题加强协调，强化综合监管，突出功能监管和行为监管，逐步统一金融监管规则、统一同类型金融机构和金融产品监管标准、补齐金融监管制度短板。

四是赋予人民银行（金融稳定发展委员会办公室）宏观审慎监管权。人民银行应通过对收集的信息进行分析，及时发现系统性金融风险危害，并拥有决定是否采取宏观审慎监管措施的权力。宏观审慎监管决策权包括两个方面：逆周期宏观调控和系统性金融机构的监管。金融体系的顺周期性容易导致实体经济的过度波动，这反过来又很容易引发金融危机，交叉性金融产品和系统重要性金融机构容易形成系统性金融风险，这需要人民银行实施逆周期的宏观审慎政策调控，同时有权决定对金融机构、金融市场、金融工具和金融基础设施采取强化集中监管措施，以避免产生跨机构、跨行业、跨市场的系统性金融风险。

（责任编辑：张恩娟）

参考文献：

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