帕金森定律对央行分支行机构编制管理的启示

张西娟

摘 要：本文使用帕金森定律对人民银行分支机构人员设置进行分析，解释了形成目前人员构成现状的深层次原因，并提出从职能入手，明确机构职能与业务权限；从机构编制入手，严格控制机构编制；从岗位分类入手，完善人力资源管理体系等建议。

关键词：帕金森定律；中央银行；人事管理

人民银行作为国务院组成部门，总行机构编制接受中央编办管理，自主性相对较小。而分支行机构编制主要接受总行管理，自主性相对较大。由于机构、人员的自我膨胀是机构发展的一般规律，遵循帕金森定律，因此在中央机构编制管理从严从紧的要求下，如何有效抑制分支行机构扩张与人员膨胀的冲动，并同时提高机构运行效率与人力资源配置效率，是值得我们关注的课题。

一、帕金森定律是什么

英国历史学家诺思古德·帕金森提出的“帕金森定律”是对官僚组织机构易发生，但又极难改进的近似病态的多种现象的描述，也可称之为“官场病”、“组织麻痹病”、“大企业病”。帕金森阐述了机构人员膨胀的原因及后果：如果一名官员不称职，可能有3条出路：第一是申请退职，把位子让给能干的人；第二是让一个能干的人来协助自己工作；第三是任用两个水平比自己更低的人当助手。结果会是哪一种？失去权力的第一条路是决不可以的，第二条能干的人将来会成为自己的对手，所以只有第三条路最适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他则高高在上发号施令；同样的事情也会发生在助手身上。依此类推，行政机构像金字塔一样不断扩大，行政人员不断膨胀，形成一个效率低下、相互扯皮、令人厌恶的体系。帕金森得出结论：在行政管理中，行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来越低下。

帕金森定律深刻揭示了行政权力扩张引发的人浮于事、效率低下的“官场病”。帕金森提出，在一个组织中，机构和人员的增加并不完全来自现实工作的需要，而是它自身的需要，有它自身的法则。管理活动本身会制造工作，增加人手而制造出功能重叠、相互扯皮的管理体系，从而使工作目标不明确、不紧凑，进而导致工作效率低下。这就是帕金森定律中最著名的阐述，概括为“雇员的数量和实际工作量之间根本不存在任何联系”，也即是帕金森定律中的第一条“冗员增加原理”。“冗员增加原理”就是指组织官员数量增加与工作量增加很多情况下无关系，而是由两个因素造成的，即每位官员都希望增加下属而非对手（如投票），以及官员们彼此为对方制造工作（如行政审批、工商、税务、审计等）。由于自上而下地增加下属，不可避免地就会出现机构臃肿的庞大管理机构。由此帕金森还推断，当帕金森定律发挥作用时，每年总得增加6%左右的相关人员，将导致行政机构和行政工作人员无限膨胀。

“帕金森定律”较好地解释了，为什么政府机构在经历一段发展之后总会形成机构庞杂、人员过多的局面，当政者不得不定期进行艰难的“减肥”工作，从而使政府机构精简跳不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

二、人民银行分支行的帕金森现象

人民银行对分支行机构编制一直坚持从严从紧的原则，与10年前银监分设之初相比，分支行人员已大幅度压缩，以此对照帕金森定律提出的“每年总得增加6%左右的相关人员”，人民银行分支行并不存在明显的帕金森现象。但如同帕金森所提到的，当一个组织只要出现“权力的危机感”，即既得权力的拥有者如果存在权力危机，为了不轻易让渡自己的权力而增加下属，那么就很容易产生帕金森定律中提出的机构臃肿、效率低下的困境。分析人民银行分支行机构运行现状会发现，这种“权力危机感”或多或少影响着分支行的机构运行效率。

（一）各项职能有向下延伸的趋势

现行的中国人民银行分支机构设置模式，是从高度集中的经济管理体制沿袭而来的，具有明显的集权分层组织特征，机构设置模式比较固定，主要依据行政区划设置。在职能履行方面，从分行到县支行，各级行具体职能描述的差异化并不明显，大都按照所辖区域履行相同的职能，存在“上下一般粗、左右一个样”的情况，因此，从分行到地市中心支行，每家行几乎都能在下级行找到对口部门。同时，人民银行的业务工作大都专业性比较强，需要全国一盘棋、政策一致、上下联动。特别是近年来，随着信息系统互联，各项操作性业务专业化分工越来越细，都要求总行对分支行自上而下进行条条业务指导。而且受帕金森定律的影响，各部门都存在不断向下扩张权力的内在利益驱动力，通过业务向下扩张，迫使下级行配备专门对口的机构（包括增设二级内设机构）和人员。

（二）各级分支行有机构扩张的倾向

公共选择理论认为政府官僚是“理性人”，并致力于维护自身利益。吸引官僚在政府中任职并积极维护现状的因素有薪金、办公津贴、权力、社会地位等，这些因素一般随着官僚机构级别、预算数量、权利范围的增加而增加。因此，从公共选择理论的角度看，官僚等代理人会尽力扩大其机构级别和规模或从事更多的管理活动，也即我们常说的“有为才有位”，人民银行也毫不例外。依据现行的财务管理办法，人民银行分支行的财务费用与工资总额，都与机构、现有人员数有密切关系，这在一定程度上加速了分支行的逆向选择，增加了各级机构、人员的膨胀趋势：分支行只要有更多的机构和人员，就会有得到更多的财务费用和工资总额。在这样的内在利益机制驱动下，分支行进入了“业务职能、权力扩张—要求增设机构、补充人员—进一步职能、权力扩张”的循环。

（三）部分内设部门有人员增加的冲动

人民银行具有中央银行和政府部门多重属性，在一定程度上还具有企业的特性，但从管理者来说，大多仍然坚持着政府部门的惯性思维，并没有形成人力成本、成本—收益等意识，人员“只进不出”和“只能上不能下”的惯性作用，导致了部分内设部门有不断进行人员补充的冲动，以及增设机构、增加领导职数的需求。

三、人民银行分支行应如何规避“帕金森定律”

从委托代理关系来看，总行（或上级行）作为委托人，分支行（或下级行）作为代理人，需要通过激发促进分支行有效履职来实现人民银行整体目标。而根据帕金森定律，机构臃肿、人浮于事必然导致内部相互扯皮、机构运行效率低下。因此，要实现人民银行的整体目标，必须通过明确职能、合理设置机构、完善人力资源管理体系，规范人民银行内部机构运行，进而有效遏制帕金森定律带来的不良影响。

（一）从职能入手，明确机构职能与业务权限

人民银行全国各家分支行履职的基础和环境千差万别，地理位置、地方GDP、人口、行政区划数、辖区地域大小、财政收支、金融机构数量等各有不同，与此相适应，职能定位也应该有所差别，但各级行习惯于做“全能型”分支行，没有根据其所处的经济金融环境、所拥有的人力资源、技术手段等保障条件找准自己的职能定位，找准工作重心。具体表现就是在实际工作中，不同区域都履行相同的职能。

为此，人民银行应根据决策的需要和各项业务的特点进行逐层分权（而非简单的向下授权），在人民银行职能框架范围内，根据各项业务工作的发展趋势，结合各地区不同情况，明确界定各级行，尤其是基层行各项业务的职责范围以及相应的权限，做到有所为、有所不为。上级行相对侧重宏观决策、宏观调控，既把该做的事情做好，又能从过细的事务中解脱出来而实现“减肥瘦身”；下级行则侧重强化执行，既做好本区域的重点工作，又避免应付上级行过多的职责延伸而不得不膨胀机构和增加人员。以广州分行营管部为例，考虑到广州分行营管部距离广州分行地理位置相对较近，自2011年始，广州分行营管部主要承担面向广州市的金融服务职能和分行操作性职能，其人事、财务、科技、保卫、党务、后勤等由分行统一管理。这实际上是由“全能型”分支机构向“功能型”分支机构转变的一次勇敢尝试。经过几年的实践证明，广州分行营管部在优化人力资源配置以及人、财、物集约化管理方面取得了较好的成效，也为人民银行下一步调整分支行职能定位提供了新的思路。

（二）从机构编制入手，严格控制机构编制

机构编制是重要的执政资源，切实加强机构编制管理，严格控制机构编制增长是党中央、国务院明确的一项长期任务，十八届三中全会强调“严格控制机构编制，减少机构数量与领导职数，严格控制财政供养人员总量”。因此，严格控制机构编制是实现机构精简高效的有效措施。但严格控制机构编制不是单纯的机构撤销、合并，或裁减人员。实际上，片面追求机构的撤销合并或人员裁减，只会在政策宽松时，加速机构编制的反弹。严格控制机构编制的核心在于实现行政权力结构合理化和科学分配机关内部各层次、各部门之间权力的有效平衡。例如，2014年中央纪委在坚持内设机构、行政编制、领导职数总数“三不增”的前提下，通过内部资源优化整合，增加了执纪监督相关部门数量和直接从事纪检监察业务工作人员数量，立足优化调配现有机构编制资源，盘活了机构编制存量，实现了向改革要编制、向管理要编制、向流程优化要编制、向提高效能要编制的改革目标。

人民银行对分支行机构编制管理一直较为严格，通过出台管理办法，规定了较为严密的机构编制调整程序，强调了机构编制管理的制度刚性。为进一步杜绝“帕金森定律”的不良影响，人民银行在机构编制管理方面坚持做到了以下三点：第一，对于设置机构的，必须分析机构存在的必要性、可行性，着重分析新设机构的履职成本（包括政治成本、经济成本）、履职效益（包括经济效益、社会效益），并与由上级行履行该项职责带来的成本与创造的效益进行比较，通过“成本—效益杠杆”避免出现机构无限制膨胀的倾向。第二，对于增加人员的，一方面要通过分析现有人员结构做好人力资源的中长期需求与减员预测，另一方面要通过现有工作量科学测算短期人员紧缺情况，避免“雇员的数量和实际工作量之间不存在任何联系”的情况出现。第三，对于撤销机构的，必须分析机构撤销的理由，职能的消失、转移情况，机构撤销后人员、财产、业务交接计划，做到事出有因，避免为“政绩”、“业绩”撤销机构，又快速反弹。

（三）从岗位分类入手，完善人力资源管理体系

人民银行作为行政性、服务性、公益性机构，提供的服务是一种公共产品，其产出难以量化。同时，由于提供的服务与公共利益密切相关，为保证产出往往不计成本，因此人民银行不同于一般盈利性企业，无法通过投入产出来衡量工作效率，只能通过工作过程的科学控制来达到提高机构运行效率的目的。而岗位分类是加强工作过程控制的基础，也是人力资源科学管理的基础性工作。岗位分类的主要理念是将人民银行承担的各项职能，科学分解成一个环环相扣的系统网络，通过人力资源与具体岗位的科学组合，使岗位被直接赋予职业评价功能与价值导向功能。在岗位分类管理制度的框架内，行政管理色彩将进一步淡化，“因事设岗、以岗用人”的专业化需求将成为岗位确定和岗位任职的主导因素。岗位分类以职能履行为基础，在一定程度上可以减缓冗员增加。

从短期来看，岗位分类虽然在短期内难以解决“能进不能出”的问题，但通过区分出操作保障岗位，通过签订聘用合同决定聘用时间、岗位职责等，可以在一些操作保障业务上，降低用人成本，使人员入口、出口更加顺畅。从长期来看，岗位分类管理以有效履行中央银行职能为目标，通过坚持“因事设岗、以岗用人”的选人用人机制，建立健全具有中央银行特点的人力资源管理体系，这为人尽其才、才尽其用创造了条件，也可以有效避免“帕金森定律”中人为因素的干扰。

总而言之，帕金森定律揭示了机构庞杂、冗员增多、效率低下的症结所在。要使帕金森定律在人民银行分支行完全失效，减少“权力的危机感”对机构运行效率的影响，我们必须找准各级行的职能定位，积极推进机构的优化整合，完善符合中央银行特点的人事制度，提高各级行员工的素质与觉悟，真正建立一个符合中国国情的高效运转的中央银行。

参考文献

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The Enlightenment of Parkinsons Law to the Staffing Administration of

Branches of the Central Bank

ZHANG Xijuan

（The Peoples Bank of China， Beijing 100800）

Abstract：The paper uses Parkinsons law to analyze the staffing of branches of PBC， explains the deep reason of present situation of the formation of the personnel constitution， and puts forward such suggestions as clarifying the organization function and business popedom from the perspective of the functions， strictly controlling the recruitment from the perspective of the institution establishment and improving human resources management system from the perspective of the post classification and so on.

Keywords： Parkinsons law； central bank； personnel management

责任编辑、校对：杨振峰