土地征收视野下的公共利益探析

杨健

济南市自然资源和规划局 山东济南 271100

1 我国关于公共利益情形的立法现状

我国《宪法》、《物权法》和《土地管理法》均规定征收的目的是为了满足公共利益需要。但是公共利益是抽象、模糊的概念，法律中并没有规定具体情形。为此国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》列举式规定了为公共利益可以进行征收的六种情形。但该条例引起了学者们对立法效力层级的质疑。有学者认为①，根据我国《立法法》第8条第7款明确规定，对非国有财产的征收、征用必须通过立法。对于公共利益情形暂时法律并未作出规定，国务院须经全国人大或其常委会的授权才能对其中的部分事项制定行政法规。我国法律关于公共利益的情形规定是抽象的，而国务院制定的行政法规在效力位阶上存在质疑[1]。

2 公共利益不适合法律具体化

社会美国社会法学的创始人罗斯科·庞德认为公共利益是指包含在文明社会生活中并基于这种生活的地位而提出的各种要求、需要和愿望。②法律是抽象的，公共利益涵盖诸多方面，二者很难做到具体结合。社会复杂多变与法律的滞后性之间存在这天然的矛盾，在具体层面，这种矛盾就转化为法律概念的不确定性③法律有滞后性，在法律中规定公共利益的情形，在日后出现新的情况，法律还是无法解决是否符合公共利益。公共利益在各个地区和不同群体也是不同的，如果法律对公共利益情形进行一刀切判断，违背立法初衷。所以，公共利益的情形不适合由法律作出明确规定[2]。

3 探索由人民代表大会常务委员会对公共利益情形进行判断

人民代表大会不仅是我国的权力机关，更是民意代表机构。我国人民代表大会制度完善，包括全国人大和地方各级人大。在土地征收过程中发挥人民代表大会的作用可避免激化社会矛盾。让人民代表大会常委会对是否符合公共利益情形作出决定，通过人大代表反映社会公众对征收的意愿，即集体土地征收活动在人民群众心中是否符合公共利益。我国幅员辽阔，各地经济、文化发展不均衡，如果由国家法律规定公共利益的情形，在各地适用上存在障碍。例如相似的土地征收事项，如果在经济发达地区有可能损害公共利益，但是在经济欠发达地区可能是符合公共利益的。与法律所不同的是各地人民代表大会掌握本地的实际情况，可因地制宜作出决定。判断公共利益不能依靠法官，更不能依靠行政机关，而是由人民代表决定，因为他们是公共利益最可靠的保障者。

笔者建议由地方各级人民代表大会常务委员会对集体土地征收是否符合公共利益作出决定。根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第十六条的规定，县级以上人民代表大会可以就特别问题成立调查委员会。在地方实施层面，例如《贵州省人民代表大会常务委员会议事规则》第八章特定问题调查程序，可以由地方人大常委会启动特别问题调查程序，对是否符合公共利益情形进行调查。但是根据《土地管理法》规定，公共利益情形认定的权力属于县级以上人民政府，并不属于人大常委会。对此需要修改认定权力归属的条款，赋予人大常委会认定公共利益情形的调查权和决定权。

4 全面衡量公共利益与商业利益的利益冲突

公共利益代表社会大众，商业利益代表着经济组织。一般来看，公共利益与商业利益是对立的，但是也存在统一的情况。如果土地征收的目的符合开发商商业利益，同时也符合公共利益，这种情况下是否还可以决定征收集体土地?笔者认为两者之间是不冲突的，二者相互交叉可以兼容。例如，某地征收农民集体土地进行住宅和商业综合体的开发建设，该项目可以让农民得到土地征收、房屋回迁、生活保障等补偿，同时带动了经济发展，增加就业机会。对开发商而言，销售商品房、出租商铺获得经济收益，向政府贡献纳税。但是，需要分析土地征收结果会给公共利益的贡献和给商业开发的贡献。土地征收项目如果更多的是有利于商业开发的利益，只有少部分是有利于公共利益，从表面上看征收是符合公共利益，但是实质上是损害公共利益的。所以要考虑土地征收结果利于公共利益的强度，既不能一刀切，有利于商业开发利益而否定土地征收，也不能让商业开发利益大于公共利益。我国当前社会经济发展是首位，所以认为二者之间不冲突是符合当前国情和国家发展需要的[3]。

5 土地征收法律制度的立法不完善

（1）集体土地所有权的权能存在缺陷。《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有；农村和城郊的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留山、自留地属于农民集体所有。”可以看出，我国土地所有权的主体只有两个，即国家和农民集体。

（2）集体土地所有权的主体缺失。《民法通则》第七十四条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有。”《物权法》的第五十八条和第五十九条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，“包括法律规定属于集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒山、滩涂”。

6 结语

土地征收中公共利益的界定问题是一个难题，单纯采取反向排除的方式或者单纯采取积极界定的方式对土地征收中公共利益进行界定都存在一定的困难，比如：公共利益概念具有不确定性，正面界定其概念会导致其外延的不合理扩张；而反面排除数量过多或过少都会导致对土地征收中公共利益的解释产生巨大影响，进而不利于保护财产权人的合法财产。因此，我们不妨将两种方式相结合来对公共利益进行界定，正面界定与反向排除方式相辅相成，共同完善土地征收中公共利益的含义。