“互联网+监管”在政府采购中的应用

●王丛虎 门钰璐

“互联网+”作为一种势不可挡的趋势，为各个领域注入了新鲜活力和动力，冲击着人们固有的思维模式，为国家、市场、社会甚至个体的创新发展带来了源源不断的生命力和发展力。政府采购领域是贪污腐败的高发区，监管是该领域的重要任务，也是确保阳光交易的必不可少的手段。而互联网时代的到来，给该领域的监管工作带来了新的突破和发展。2017年2月23日，国家发展改革委与工业和信息化部、住房城乡建设部等6部门联合发布 《“互联网+”招标采购行动方案（2017-2019年）》，提出“依托电子招标投标系统，充分发挥‘互联网+’监管优势，实现平台技术创新与监管体制机制创新同步推进，推动动态监督和大数据监管，强化事中事后监管和信用管理，完善行政监督、行业自律和社会监督相结合的综合监督体系，进一步提高监管效能”①。政府采购领域需要监管创新，需要互联网的助力，而监管方式的创新能够提高政府采购领域的公平、公正和透明。本文在“互联网+”背景下，基于“互联网+监管”的内涵，分析政府采购领域目前存在的监管问题，进而探讨如何完善“互联网+监管”在政府采购领域的具体应用，以期给理论界和实践部门带来更深思考。

一、“互联网+监管”助推政采监管的变革

（一）“互联网+监管”的内涵

“互联网+”是互联网的再发展，即互联网思维的实践形态。它是将互联网与各个行业、领域相融合，并直接服务于各个行业。但这并不是简单的相加融合，而是将信息通信技术、互联网平台、大数据、云计算、物联网等技术与传统行业或领域进行深度融合，是贯通各种技术的集合体。在《2015〈政府工作报告〉缩略词注释》中给出的定义是，“‘互联网+’代表一种新的经济形态，即充分发挥互联网在生产要素配置中的优化和集成作用，将互联网的创新成果深度融合于经济社会各领域之中，提升实体经济的创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和实现工具的经济发展新形态。”②同时，该注释指出，“互联网+”行动计划重点发展云计算、大数据、物联网等新兴信息技术与传统制造业的融合发展，从而发挥互联网技术在政治、经济、社会等领域的基础性作用。

关于“监管”一词的定义有很多，美国学者丹尼尔·F·史普博将其界定为“政府制定一系列的规则来直接干预或间接改变市场主体供需决策的行为”③。从内容来看，监管可分为经济性监管、社会性监管。经济性监管的主要手段包括进入和退出市场监管、价格监管、投资监管、质量监管等。④社会性监管的主要手段包括禁止特定活动、行政性检查与鉴定、限制特定活动、资格认证、基准设定与认证。⑤从方式来看，监管可分为直接监管、间接监管，二者是以政府是否直接采取干预措施划分的，直接监管以命令控制性监管为典型，间接监管以激励性监管为代表⑥。

“互联网+监管”是将互联网技术应用于监管环节之中，利用大数据、云计算等技术，促进监管方式的全面升级和发展。区别于传统监管方式的费时费力、低效且监管困难，与互联网相结合的监管将迸发出新的生命力，可以实现全程跟踪、全程留痕、不可篡改的高效监管方式。“互联网+监管”依赖智能互联网，通过大数据搜集和分析实现精准定位，从而为监管者提供证据支持和服务。在政府采购领域，监管是一大难题，监管体系不完备、监管机构职责不清、监管技术落后等问题使得该领域的监管步履维艰。其中，制度的完善、权责的分明是一项长期而艰巨的任务，而技术上的改善可以乘技术革命之风予以实现。

（二）政府采购大数据为“互联网+监管”提供基础

互联网、大数据、云计算等新一代信息技术将赋予监管新的涵义，使监管更加智能化、科学化、规范化，而这一切都离不开基础性的政府采购大数据。互联网、云计算技术的应用，需要大数据的支持，这三者是密不可分的。如果说互联网是生产关系、云计算是生产力的话，大数据就是生产资料，它是理性决策所必需的基础性资源。而在政府采购领域，要想确保“互联网+监管”的有效实施，政府采购大数据就是必不可缺的重要资源。

政府采购大数据是指政府采购活动中所生产出的一系列的数据集合。从数据来源来看，政府采购大数据可分为：交易平台数据，包括政府采购线上平台数据、网站浏览信息等。政府采购购买方数据，包括购买主体信息、购买需求信息等。政府采购供应方数据，包括供应商信息、产品信息、信用信息等。政府采购交易数据，包括交易记录、交易双方信息、物流信息、支付信息、售后服务信息等。政府采购监管数据，一种是法律法规数据，即规定政府采购活动的相关法律制度信息，如集采目录和限额标准、内部控制制度；一种是政府部门对采购活动实施监管所产生的监管数据，如监督考核数据、检查数据、处罚数据、投诉处理数据等。政府采购预算数据，包括“各级政府采购的预算数、追加数、执行数以及各类采购对象的预算数与执行数等”⑦。政府采购代理数据，主要包括采购代理机构的相关信息、对代理机构的评价信息、监管部门的检查信息等。政府采购评审数据，主要包括评审专家信息、评审信息等。政府采购绩效评估数据，包括对政府采购实施环节的评估信息、采购结果评估信息等。政府采购项目数据，包括采购项目信息、项目进展信息、项目完成信息以及其他信息等。

具体说来，政府采购大数据在监管中主要发挥以下作用：一是发现违法行为风险点。监管部门可以依据政采大数据发现违法行为风险点，预测违法行为，提早采取行动。政采大数据的助力，既提高了监管效率，又提升了监管质量，推进了科学、智慧监管。二是获取或固定违法证据。政采大数据应用于监管之中，可以助力监管人员及时获取或固定违法证据。三是震慑违法行为人。监管部门通过开放监管的相关数据，使民众可以随时关注监管结果，获取违法行为人或违法企业的违法信息，进而对此发表评论，强化社会监督评价，通过社会舆论的力量、社会信用信息的评价等震慑违法行为人。另外，社会对市场主体服务或经营行为的监督评价可以督促企业或个人遵纪守法，远离违法行为。四是转变监管模式。在需求和政策的双重推动下，互联网和大数据与监管之间的脉络逐渐凸显出来，被动监管模式转向了主动而精确的监管模式，科学智慧监管带来了不一样的监管体验，提高了监管水平。

二、“互联网+监管”在政采领域的具体应用

传统的监管方式大多是依靠人力的现场监管，但这往往需要耗费大量的人力、物力资源，而且可能还达不到应有的监管效果。比如几个项目同时开工，如果每个项目都派人员监管的话，显然力量是有限的。另外，招标采购是一个动态的实施过程，这就要求对于采购过程的监管也是动态的，而且是覆盖采购全过程的，包括事前、事中、事后监管，即采购的预算环节、招标信息发布环节、投标环节、评审环节、结果公开环节、质疑答复环节等。这么多的动态环节，如果每个环节都安排人员监督的话，会耗费大量的行政资源，而且也会造成低效率的监督管理。同时，由于采购环节是动态的，因此传统的监管也不可能做到24小时全流程的监督，因此，这就给信息化、电子化、智能化的监管模式带来了契机，监管模式的转变将助力政府采购领域迸发活力。互联网、大数据、云计算等技术的应用，将给政府采购领域带来更多好处。

一是实现阳光采购。要想实现政府采购的阳光、透明，就需要做到政府采购信息的公开，而信息的公开是以数据搜集、共享为前提的。如果政府采购数据无法全面获得，那么信息的公开也只能是片面的，这就需要信息的共享以及数据的挖掘和分析能力。而“互联网+监管”在政府采购领域的应用，可以实现数据的全流程获取，从而为监管部门提供有力的证据基础。一方面，发展全流程电子化政府采购，推进采购信息化建设，使得采购各个环节的信息联通起来，为监管部门提供没有脱节、无缝衔接的大数据链条。另一方面，各个部门信息的共享，包括采购信息、监管信息的公开共享，有利于监管部门及时掌握全面的、动态的数据信息，解决信息孤岛，从而做出有效的判断和决策。因此，监管借助“互联网+”，能够实现政府采购大数据的搜集、共享、挖掘和分析，从而提高政府采购监管的规范化、科学化，真正做到阳光采购。例如，浙江省积极采取措施推进阳光政采，该省加强与财政部、省发改委的协调沟通，推进政府采购电子化平台与其他平台的信息交互共享，同时，浙江省也在积极探索立体式的深度信息公开体系。福建省通过建立“政府采购网上公开信息系统”，将互联网、大数据、云计算等技术与政府采购监管进行深度融合，致力于“实现效率更高、价格更低、质量更优、过程更规范、预防腐败五位一体的功能目标”⑧。

二是实现全流程监管。政府采购全流程监管就是要实现对采购各个环节监管的无缝衔接，具体来说，包括采购预算、采购计划、商品选购、订单配送、合同验收、对账支付、资产入库、售后服务、绩效评价等环节的全流程监管。同时，绩效评估结果再反馈到采购预算环节，从而实现整个流程的闭环监管。也就是说，全流程的监管不仅仅是局限于采购流程，还包括前期的预算和后期的绩效评估，只有这样，才可以真正实现有效监管，做到财政资金使用的物有所值。而“互联网+监管”的应用，打破了各个环节的信息孤岛，使得监管部门及时获取各个环节的动态信息，实现监管的动态化、全面化，从而减少大量的人力、物力资源。比如，2018年，福建省政府采购网上公开信息系统采集了1.5万个预警信息，并通过全程电子化监察进一步优化了政府采购的营商环境⑧。

三是实现信用体系建设。“互联网+监管”的应用，可以促进各部门间的信息共享，从而为采购信用体系的建设提供可能。财政部门、审计部门、行业主管部门、行政监察机关可以互通有无，建立针对采购单位、供应商、评审专家以及采购代理机构的监管信息数据库以及诚信信息数据库。对于采购单位来说，数据库的建设可以对采购单位违法违规行为进行记录，并作为日后考核的标准。对于供应商、评审专家以及采购代理机构来说，诚信数据库的建设是它们日后参与采购的考核标准。例如，浙江省在积极探索供应商的诚信体系建设上取得很大进展。该省利用互联网、大数据、云计算等技术，对政府采购大数据进行挖掘和分析，从而实现对供应商品的价格和质量的监测，并强化了网上超市、协议供货、定点采购的履约监管⑨。从2018年3月开始，累计处理了违规供应商131家。另外，浙江省将政府采购信用的相关规定纳入到日常和专项的监管工作之中，促使各责任主体互通有无并建立信用联合惩戒机制。同时，该省还推动社会信用体系的建设，使得省政府采购电子化平台与“信用中国”网站相对接，从而实现覆盖面更大的诚信体系网络建设，为全面、动态、有效的监管提供数据资源。

最后，“互联网+”、大数据、云计算等在政府采购监管中的应用，推动了监管方式的转变，提高了监管的效率，减少了人力物力资源的耗费。但需要注意的是，技术的应用需要通过制度予以固化，这样才能保证技术的有效应用。同时，制度上的规定也可以规范技术应用行为，确保电子化政府采购行为的合法合规。如浙江省提出要规范电子化政府采购行为，实现阳光采购，完善采购交易规则，尽快推进电子化政府采购的立法工作，并研究起草《浙江省政府采购项目电子采购管理办法》。

三、“互联网+监管”在政采领域应用的展望

政府采购涉及多个环节，会产生大量数据，而这些政府采购大数据若能为监管部门充分利用，将能大幅度提高监管效率。但目前看来，这些数据还没有在监管层面发挥应有的作用，“互联网+”的力量还没有完全发挥出来。具体来看，政府采购监管需要从以下几个方面予以加强。

一是创新监管方式。健全“双随机一公开”监督管理模式在政府采购领域的应用，严格规范随机监管流程、加强监管力度，“重点对内控管理、委托代理、编制招标文件、执行采购程序、信息公开、信用信息查询使用、落实采购政策和质疑处理等内容进行检查”⑩。通过建立执法检查人员名录库和市场主体名录库，从而形成“数据铁笼”。监管部门可从名录库中随机选派监管人员和随机抽取检查对象，并对“双随机”抽查过程做到全程数据留痕，从而监督执法过程。同时抽查情况及查处结果及时向社会公开，让社会主体积极参与到监督之中，实现权力在阳光下运行。同时，财政部门、审计部门等监管部门要实现监管信息的互通有无，保证全流程的动态监管，并建立联合惩戒机制，形成监管合力。另外，社会监督也是提供监督信息的重要渠道，因此要整合各种监督信息，并通过数据的挖掘和分析，以最大化实现政府采购大数据的价值。

二是完善监管流程。要想实现政府采购全流程监管，不仅需要“互联网+”的助力，还需要监管部门对监管全流程的重视。也就是说，不仅要关注采购过程、采购结果，更要关注采购前的预算环节。预算环节是引导采购规范的指标、也是绩效评估的重要指标。因此，对于政府采购的事前监管同样重要，监管部门要予以重视。如果缺失了事前监管这一重要环节，政府采购监管相当于失去了方向标，那么也无法实现整个流程的闭环监管。

三是推进智慧监管。随着信息技术的快速发展以及“互联网+”的应用，政府采购信息化也有了新的变化和要求，即从传统的采购信息上网到全流程电子化采购再到智慧政采。智慧政采是将互联网、大数据、云计算等现代技术手段完全融入到政府采购全过程，并在政府采购各个环节实现数据统计汇总、风险识别、自动预警等采购交易、采购监督和采购服务的全面智能化。而在智慧政采的整个过程中，智慧监管是不可或缺的重要一环，要大力推进政府采购领域智慧监管的进程。目前，政府采购领域智慧监管存在以下问题：缺乏适用于局部或全局的互联网平台的架构；政府智慧采购建设呈现一地一标准，一地一系统的特点；数据标准不统一，导致信息无法有效共享；云计算能力的缺失。因此，我们要加强和完善智慧监管，使其更好地为政府采购领域的规范和发展发挥重要作用。具体来说，应在如下方面予以推进：不断完善政府采购数据治理制度和法律；发挥技术倒逼功能使之日渐成熟、充分发力；进一步加大管理的精细化与标准化双引擎驱动作用；逐步健全完善信用体系。

当然，“互联网+监管”是今后监管方式的发展方向，它将促进监管方式的创新升级，提升监管效率，促进监管的电子化、智能化、规范化发展。但是，技术并不是无所不能的，它的应用也存在一些难以避免的问题，需要我们予以重视。一是数据风险问题。政府采购大数据在给监管部门带来丰富的数据资源的同时，也存在数据泄露、数据滥用、数据伦理等问题。因其包含着海量且敏感的数据，一旦遭受外部网络攻击或内部人员泄露，那么各个采购主体的信息将会被泄露甚至遭到恶意利用。二是数据的局限性。政府采购大数据可以为监管人员提供客观证据，但这些证据大多只能帮助执法人员发现违法行为风险点或是预测违法行为的发生，仍然需要监管部门的理性判断和进一步的核实查证。三是技术的无力性。当制度存在问题且长时间难以解决时，技术的创新和发展会在一定程度上解决由制度的不健全而带来的一些问题，并推动制度的完善。但技术毕竟只是客观推动力，不能完全解决制度问题，它只是促进社会进步、制度完善的重要推动力。而一些制度问题如权责不清等，还是要通过制度的不断完善和执法人员素质的提升予以解决。■

注释：

①“互联网+”招标采购行动方案（2017-2019年）[EB/OL].www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201702/t20170228_839715.html,访问日期:2019年7月12日。

②2015《政府工作报告》缩略词注释[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/11/content_2832629.htm?st=1426135850,访问日期:2019年7月12日。

③[美]丹尼尔·F·史普博著，余晖等译.管制与市场[M].上海：格致出版社，2008.

④王俊豪.政府管制经济学导论——基本理论及其在政府管制实践中的应用[M].北京：商务印书馆，2013.

⑤张成福.论社会性管制及中国社会性管制发展[A].21世纪的公共管理：机遇与挑战：第三届国际学术研讨会文集[C].澳门：第三届“21世纪的公共管理：机遇与挑战”国际学术研讨会，2008.

⑥郁建兴,朱心怡.“互联网 +”时代政府的市场监管职能及其履行[J].中国行政管理，2017，(06).

⑦宋军.浅析政府采购大数据 [J].中国招标，2019，(04).

⑧万玉涛，范翔.制度+科技 实现政府采购全方位监管[N].政府采购信息报，2019-7-1.

⑨柏玲，董莹.借助信息化手段全方位全流程加强监管[N].政府采购信息报，2019-3-11.

⑩强化财政监督管理提升政府采购效能 [J].中国政府采购，2019，(03).