北京市突发地质灾害综合防治实践与对策（二）

齐干 张长敏 路璐

新时代对地质灾害防治工作的新要求

我国是世界上自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重。中华人民共和国成立以来特别是改革开放以来，党和政府高度重视自然灾害防治，防灾减灾救灾成效举世公认，但我国自然灾害防治能力总体还比较弱。

中共十八大报告明确提出“加强防灾减灾体系建设，提高地质灾害防御能力”，对地质灾害防治工作提出了更高的要求。中共十九大报告做出了“中国特色社会主义进入了新时代”的重要科学论断，同时指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，并再次强调“加强地质灾害防治，切实保障人民生命财产安全”。提高自然灾害防治能力，是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，是关系人民群众生命财产安全和国家安全的大事，也是对我们党执政能力的考验。据统计，目前全国存在地质灾害隐患28.6万余处，威胁1500多万人和5200多亿元财产安全。2011—2018年年底，平均每年因崩塌滑坡泥石流等突发性地质灾害导致死亡的人数约占自然灾害（地震、洪涝、地质灾害、风雹、低温冷冻和雪灾、森林火灾、海洋灾害等）死亡总人数的27%。同时，随着经济社会发展、城镇化以及新农村建设持续推进、重大工程逐步实施，频繁、剧烈的人类工程活动又进一步影响了脆弱的地质环境，加剧了地质灾害发生的风险，严重威胁人民群众生命财产安全，地质灾害已成为阻碍人民追求美好生活的“洪水猛兽”和“悬顶利剑”。

图1 2018年“10·10”西藏白格滑坡全貌

2016年7月28日，习近平总书记在河北唐山考察时提出了“两个坚持、三个转变”的新时期防灾减灾新理念，即：要坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，“两个坚持”和“三个转变”是当前和今后一个时期我们必须遵循的原则。2018年10月10日，在中央财经委员会第三次会议上，习近平总书记强调，加强自然灾害防治关系国计民生，要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障。总书记重要讲话，立足党和国家事业发展战略全局，为新时代提高全社会自然灾害防治能力指明了方向，做出了具体部署，提供了根本遵循。

新时代对地质灾害防治工作提出了新命题、新任务和新要求，具体表现在：一是机构新。随着新一轮机构改革的逐步到位，地灾防治管理部门要迅速转变角色、明确定位、立足岗位，在地灾防治工作中要服从应急管理部门的调度和部署，按照自然资源部门的重要职责和任务要求做好工作。二是问题新。随着经济社会的快速发展和人类工程活动的日益加强，地质灾害由单一灾种向灾害链发展、由小范围局部性向区域性流域性发展、由偶发性向群发性发展、由以汛期为主向非汛期发展，带来了一系列新问题和新思考（图1）。三是思路新。要以解决实际问题为导向、从技术逻辑转向行政逻辑等思想，作为今后开展各项工作的根本遵循，努力满足地质灾害防治工作中的行政指挥需求。四是任务新。要在地质灾害的分布地点（Where）、发育特征（What）、威胁对象（Who）、成灾模式（Which）、灾害机理（Why）和预警预报（When）等方面下更大功夫开展调查评价研究，高度重视新型专业勘查、监测和防治技术设备的研发应用，学习、借鉴和引进国外先进防治理论和技术方法。五是方式新。要形成全社会探灾、防灾、抗灾、减灾、救灾工作合力，地灾防治主管部门要高度重视与应急、气象、水利、地震、规划、建设等部门的协同联动，加强与科研院所、技术装备研发机构特别是高新企业和工程一线技术人员的合作、探索与交流，实现地灾防治能力与水平的显著提升。

北京市突发地质灾害防治工作中存在的问题分析

面对新时代对地质灾害防治工作提出的新要求，北京市地灾防治工作也面临着“五变”与“五不变”。一是机构变职能不变反需拓展协作；二是形势变任务不变反且不断增加；三是要求变责任不变反应不断夯实；四是问题变压力不变反而不断加码；五是时代变使命不变共建美好家园。虽然过去北京市在地质灾害防治方面开展了大量的工作，取得了可喜的成绩，积累了宝贵的经验，但目前仍存在以下问题：

（一）地质灾害调查范围精度仍不高

虽然北京市先后进行了多轮次、多尺度的地质灾害调查工作，但由于北京城市建设发展迅猛，特别是山区开发、基础设施建设、城市地下空间开发等工程经济活动范围和强度的加大，使得现有的地质灾害调查范围出现了空白区、调查的精度显然难以满足日益扩大的各类工程建设的需要。此外，基于地质灾害调查评价的空间数据库和管理信息系统也亟待更新完善。

（二）地质灾害监测预警体系未形成

虽然目前北京市地面沉降监测网站预警预报系统也已建成并运行正常，且已取得了大量的监测数据和成果报告图件，但监测站和监测点的数量仍待加密。北京市山区突发地质灾害监测预警系统一期工程虽然业已建成，但二期工程目前尚未完全建成，完全建成覆盖北京山区、半山区的专业监测网络并投入运行尚待时日，仅靠运转正常的群测群防体系尚不能构成完整、高效、专群结合的地质灾害监测预警体系。

（三）地质灾害防治技术水平尚不高

由于目前北京市地质灾害调查范围和精度仍有待提高，对地质灾害的分布发育特征、发生发展机理等的认识仍有待加强，地质灾害治理设计理念方法仍有待更新，地质灾害监测方法和治理技术仍有待完善，地质灾害治理效果仍有待检验。

（四）地质灾害防治经费投入仍不足

地质灾害防治经费主要包括地质灾害前期调查、勘查、设计、施工、监理经费，专业监测经费、群测群防经费、搬迁避让经费、科学研究经费、宣传教育经费等。虽然近年来北京市实施了一批重大地质灾害治理工程项目，但目前经费投入不稳定、不连续、投资主体不确定、不固定、资金渠道不通畅等问题，导致了地质灾害防治经费不足的局面。

（五）地质灾害防治体制机制待理顺

地质灾害防治工作是一项系统工程，牵涉多个政府职能部门和社会的方方面面。在7·21特大暴雨诱发的地质灾害应急处置过程中，地质灾害防治主管部门与其他职能部门、区县政府等协同作战、通力合作、密切配合，打赢了7·21特大自然灾害防灾减灾的大战役。但若要形成地质灾害防治的长期高效体制机制，仍有许多工作关系需要协调理顺。

（六）地质灾害防灾减灾意识需加强

虽然经过长期的宣传教育、培训演练，首都市民的地质灾害防灾减灾意识有了较大的提高，但还有许多方面如地质灾害前兆的识别、面临地质灾害时的应急避险、自救、互救能力等仍需加强。

（七）人类工程活动影响短期难消除

地质灾害隐患对人类工程活动带来一定的不利影响，反过来人类工程活动可能会加剧地质灾害的发生发展。北京正处于城市建设的高速发展期，过度抽采地下水、大规模基础设施建设、高强度地下空间开发、大范围山区沟域开发等人类工程活动的范围和强度在很长一段时期内很难削弱，其对地质灾害的影响在短期内也难以消除，这就决定了地质灾害发生的随机性、动态性和不确定性，也决定了地质灾害防治工作的长期性、复杂性和艰巨性。

新时代北京市地质灾害防治思路和对策战略研究

（一）地质灾害防治总体思路

首都地质灾害防治的总体思路是：全面贯彻落实中共十九大、十九届三中全会精神，从首都地质灾害现状和北京城市发展目标出发，按照“以人为本、预防为主、合理避让、重点整治、保障安全”的防治方针，以改善地质环境、最大限度地减少地质灾害造成的人员伤亡和财产损失、保障地质安全和社会稳定为目标，以山区突发地质灾害防治和平原区缓变地质灾害防治为重点，以建立健全地质灾害防治法规体系和行政监督管理体系为先导，以提高地质灾害防灾减灾能力和地质灾害科学研究水平为核心，依靠科技进步，加大投入力度，加强宣传教育，全面建设地质灾害调查评价体系、监测预警体系、综合防治体系和应急管理体系，把地质灾害防治与经济社会发展紧密结合起来，处理好长远与当前、整体与局部的关系，促进社会效益、环境效益与经济效益的协调统一，为首都城市建设和经济社会全面协调可持续发展服务，为确保首都地质安全、实现人与自然和谐发展提供有力保障。

图2 现场警示标志

（二）地质灾害防治对策建议

地质灾害广泛分布于世界上的很多国家，给人类生命财产安全带来了严重的威胁。美国、日本、欧盟等发达国家和我国香港、台湾等地区很早就很重视地质灾害防治工作，也是目前地质灾害应对工作做得较好的国家和地区。早在20世纪上半叶，美、日两国就已针对本国的灾害问题开展立法工作，同时不断深入研究灾害机制、开发防灾减灾新技术、修建抗灾工程等，逐步建立和发展了适合各自国情的防灾减灾系统工程，使得抵抗自然灾害的能力大幅提高，有效减少了灾害对经济建设和地质环境的负面效应。我国自2004年颁布实施《地质灾害防治条例》后，地质灾害防治工作进入了法制化轨道，各地结合本地区的实际情况在地质灾害应对方面取得了长足的发展和丰富的经验（图2）。综观国内外先进经验和做法，可以概括为：构建了完善的法规体系、高度重视灾害科学研究工作、建立了先进的灾害监测预警及发布机制、完善了协调有效的应急管理体系、拥有专业化的应急救援队伍、广泛参与的社会化自救互救形式、制度化的公众防灾意识宣传与普及，等等。他山之石，可以攻玉；博采众长，力求至善。结合国内外地质灾害风险防范的先进经验和做法，有针对性地提出首都地质灾害防治对策如下：

1.法制对策

（1）加强法制建设，建立健全地质灾害防治法规体系

切实贯彻执行《地质灾害防治条例》《国家突发地质灾害应急预案》《关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见》《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》《全国地质灾害防治“十三五”规划》《北京市人民政府关于进一步加强地质工作的意见》《北京城市总体规划(2016年—2035年)》《北京市地质灾害防治总体规划》《北京市“十三五”时期地质灾害防治规划》《北京市地质灾害危险性评估技术规范》《北京市突发性地质灾害应急预案》等国家和地方法律法规、决定、意见，加快《北京市地质灾害防治管理条例》《北京市地质灾害监测规范》等地方性法律法规、管理制度和技术规范的调研、制定和实施，使北京市地质灾害防治工作真正做到有法可依、有章可循。

（2）加强监督管理，加大地质灾害防治工作执法力度

始终把法制建设和落实放在地质灾害防治首位，加强监督管理，加大地质灾害防治工作执法力度，切实使全市的地质灾害防治工作执法必严、违法必纠，有效控制不合理的工程活动，减少人为因素诱发的地质灾害。

2.行政对策

（1）各级高度重视，建立健全地质灾害防治工作责任制

地质灾害防治是北京建设国际一流城市的重要保障，是事关人民群众生命财产安全和社会和谐稳定的大事。各级政府要以科学发展观重要思想为指导，充分认识地质灾害防治工作的重要性、紧迫性和艰巨性，把地质灾害防治工作列入重要议事日程。各级政府主要负责人要对辖区内地质灾害防治工作负总责，要建立和完善领导责任制，将地质灾害隐患点的监测和防治任务落实到具体单位，明确具体负责人，务必做到任务到人、责任到人。

（2）坚持群测群防，高标准持续推进“十有县”建设

完善地质灾害群测群防体系，高标准持续推进地质灾害防治“十有县”（有组织、有经费、有规划、有预案、有制度、有宣传、有预报、有监测、有手段、有警示）建设，做到“五到位”（地质灾害隐患评估到位；地质灾害隐患点群测群防员联系到位；地质灾害隐患点组织巡查到位；处理地质灾害防治宣传材料发送到位；发生地质灾害灾情险情人员到位）；严格落实“七包七落实”制度（区县干部包镇、乡镇干部包村、村干部包户、党员包群众、单位包职工、教师包学生、景区包游客；落实转移地点、转移路线、抢险队伍、报警信号、避险设施、报警人员、转移人员）。

（3）加强制度建设，建立地质灾害防治长效机制

加强突发地质灾害预报预警工作的制度建设，将突发地质灾害预报预警信息的发布、接收、应急指挥、动员撤离与救援、灾害防护教育、逃生训练等工作纳入制度程序，建立突发地质灾害预报预警的长效机制。进一步健全和完善地质灾害调查、预报、资质管理、危险性评估和治理工程“三同时”等制度；加强地质灾害勘查、设计、治理、施工、监理及地质灾害危险性评估的资质管理；编制年度地质灾害防治方案，不断完善汛期地质灾害巡查、值班、速报制度等，建立地质灾害防治长效机制。

图3 怀柔区孙胡沟泥石流沟口治理前全景

图4 怀柔区孙胡沟泥石流沟口治理后效果

图5 门头沟区河北新村地质灾害治理前全景

（4）加强部门联动，形成地质灾害防治合力

根据北京市人民政府统一部署和协调，各有关部门要各负其责、密切配合，加强沟通联络和信息共享，共同做好地质灾害防治工作。北京市规委加强对地质灾害防治工作的组织协调和指导监督；各区县政府和市发展改革委、市应急管理局、市教委、市经济信息化委、市民政局、市住房城乡建设委、市交通委、市水务局、市旅游委、市气象局等部门按照职责分工，做好相关领域地质灾害防治工作的组织实施。

3.经济对策

（1）建立地质灾害防治经费的多渠道投入机制

地质灾害防治经费主要用于地质灾害调查、地质灾害群测群防和监测预报预警体系建设、地质灾害防治工程、地质灾害防治科学研究等。各级人民政府应将地质灾害的防治资金列入年度计划和预算，建立地质灾害防治专项资金，加大投入力度。要建立多元化多渠道的投资机制，要调动社会各方面的积极性，多元化、多渠道筹措资金，确保需要治理的地质灾害隐患点得到及时勘查、治理或搬迁避让。

图6 门头沟区河北新村地质灾害治理后效果

（2）明确地质灾害防治工作的资金投入原则

坚持“谁引发、谁治理”的原则。因工程建设等人为活动引发的地质灾害，责任由建设单位承担；自然因素造成的地质灾害，由自然资源部门组织治理。

4.科技对策

（1）加强合作研究，提高地质灾害防治技术水平

科学技术是第一生产力，也是地质灾害防治工作的强大动力。要把科技融入地质灾害防治的全过程，加强地质灾害早期识别技术方法、重大地质灾害形成机理模式、地质灾害监测技术方法、防治工程理论方法及技术标准研究，不断提高综合防治能力和水平。加强创新能力建设，充分发挥北京地区科研单位与高等院校集中、科研水平和技术力量雄厚的优势，加强合作与交流，解决北京地区地质灾害防治工作中的难题，提高地质灾害防治工作的科技含量。积极开展科技创新活动，探索并建立北京地区崩塌、滑坡、泥石流、采空塌陷、地面沉降、地裂缝等主要灾种的调查评价、监测、预报预警和应急体系，逐步将地质灾害调查、监测、预报及防治的新理论、新方法、新技术、新设备应用到实际工作中去，充分利用现代科学技术方法和手段，提高综合防治地质灾害的能力。充分利用人工智能、大数据分析、云计算、物联网、无人机航空摄影测量、三维激光扫描、北斗定位、“3S”、InSAR、LiDAR等新方法新技术提高地质灾害早期识别、机理研究、监测预警、信息采集传输处理、服务社会的能力，促进决策科学化和管理信息化。

（2）加强示范创新，做好地质灾害防治工程建设

以科技创新为核心，以体制创新、管理创新为动力，认真做好地质灾害防治示范工程建设，及时总结和推广典型经验，带动北京地区地质灾害防治工作的健康发展（图3—图6）。按照试验、示范、推广的路子，做好各项防治示范工程，保证取得良好的防治效果。对实施的重点防治工程，必须建立完善的质量管理和技术监督体系，按规定程序立项，按国家颁布的有关标准组织设计和施工，强化地质灾害防治工程监理制度，加强监督检查，确保工程质量。

（3）加大科研投入，加强地质灾害防治队伍建设

建设一支素质优良、专业配套、结构合理、作风扎实、管理规范的地质灾害防治队伍。加强地质灾害防治专家库建设，充分发挥专家的专业特长与学术水平；大力培养和引进具有创新精神与创新能力的技术型、管理型的综合人才，以重大地质灾害防治项目为依托，在实践中培养创新型、复合型和科技领军型人才；加强在职人员的教育和技术培训，提高科技人员运用地质灾害防治新理论、新技术、新方法的能力和地质灾害防治水平，提高地质灾害防治队伍的整体素质。加快更新地质灾害防治所需设备和装备。

5.宣教对策

加强宣传教育，不断提高全社会防灾减灾意识和能力。各级政府和自然资源主管部门要将地质灾害防治的有关法律常识、科学知识纳入宣传教育计划。充分利用广播、电视、微信公众号、报刊、网络、宣传图片、挂历、防治知识手册等媒体和形式，在世界水日、气象日、地球日、环境日、土地日、国际减灾日等特殊节日，开展多层次、多形式的宣传教育活动和公益活动。有计划地开展面向农村、学校、重要厂矿企业的地质灾害防治知识宣讲活动，普及地质灾害防治的基本知识，增强公众地质灾害防治和地质环境保护意识，提高自救、互救及防灾减灾的能力和水平。形成各级领导关注地质灾害防治工作、民众关心支持地质灾害防治工作的新局面，使首都地质灾害防治工作成为全社会的自觉行动。

结语

地质灾害防治，永远在路上。北京特殊的政治地位和战略定位决定了“首都无小事”。首都地质灾害安全事件会产生较大的政治影响，并关乎社会稳定，由此决定了北京市地质灾害防治工作要求高、技术标准高和防范程度高的特点。虽然北京市在地质灾害防治方面开展了大量工作，积累了丰富的实践经验，取得了显著的防灾减灾成效，但目前防治形势依然较为严峻、工作任务艰巨。在今后的工作中，需长期持续全面地落实中共十九大、十九届三中全会精神，深入贯彻习近平总书记关于自然灾害防治系列重要讲话和对北京工作的重要指示，坚持“生命至上、安全第一”和“人命关天、防治在先”的工作方针，以保护人民群众生命财产安全为根本，夯实地质灾害防治工作基础，从法制建设、行政管理、经济投入、科学研究、宣传教育等方面下大力气、下真功夫，完善地质灾害调查评价、监测预警、综合防治、应急处置体系，提升全社会地质灾害防范意识和能力，最大限度减少地质灾害造成的损失，为把北京建设成为“国际一流的和谐宜居之都”提供坚实的地质安全保障。