公共安全管理视角下的城市人防体系建设探讨——以Z市为例

安志放 徐胜洋

近年来，我国经济持续快速发展，城市化水平不断提高，各种突发事件频频发生，城市公共安全面临着严峻的考验。公共安全管理发端于战争中的民防（人防），城市人防体系建设亦成为公共安全管理的重要内容。习近平总书记在第七次全国人民防空会议上指出，“人民防空是国之大事，是国家战略，是长期战略”。从公共安全管理的角度探讨如何加强城市人防体系建设，不仅事关国家安全和战略全局，而且对于确保实现城市的整体安全意义重大。

城市人防体系建设与公共安全管理的关系

（一）公共安全管理发端为民防

人防，“即人民防空，是指动员和组织人民群众防备敌方空中袭击、消除空袭后果所采取的措施和行动”；而国际范围内多把民众参与实施的防空与平时救灾相结合，称为“民防”。公共安全管理是在政府设立专门管理机构，或以明确原有机构的公共安全管理职责为肇始的。第一次世界大战期间西方国家因战争需要而创设的民防组织，成为公共安全管理机构最早的雏形，为之后建立公共安全管理体系奠定了基础。特别是在20世纪90年代初，也就是冷战结束后，西方国家对民防组织的机构设置、职责范围、行动经费等做出重大调整，把应对战争的单一防空任务转到防战、防空、防灾、防险等多重任务上来。这其中最具代表性的当属新西兰民防部，它在全世界率先承担了国家公共安全管理的全面领导责任，并一直沿用“民防” 的称谓。

（二）城市人防体系建设是公共安全管理的重要内容

公共安全管理是行政公权在公共安全领域中的适用过程，其实质是政府公权用于公共安全的保持、保护和恢复。民防（人防）部门作为政府维护公共安全的职能部门之一，肩负着保障公共安全的职责，理应在公共安全管理中发挥作用。将城市民防（人防）体系建设纳入公共安全管理中，将战时防空抗毁与平时防灾抗灾有机结合，也正是世界各国的普遍做法。在经济社会转型并飞速发展的当下，各类突发事件越发呈现纷繁迭出的态势，《中共中央、国务院、中央军委关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》（中发〔2014〕15号）首次明确提出“战时防空、平时服务、应急支援”是人民防空使命任务。因此，推进城市人防体系建设，既是国防建设的需要，也是公共安全管理的需要，不仅有利于城市平时发展经济、完善功能，还有利于提升城市的综合防护能力。

Z市现有人防体系建设的基本情况概述

（一）组织指挥体系

Z市人防办是Z市国防动员委员会的常设办事机构，是Z市政府人民防空工作的主管部门，是一个独立的正县级单位，受Z市政府和Z市警备区的双重领导。其设有指挥通信处、工程建设管理处、政策法规处、计划财务处、人事处、秘书处等6个处，人防工程综合管理处、地下商城管理处、人防指挥信息保障中心和人防工程质量监督站4个下属事业单位。各区县分别设有人防办，县级以下则没有设置人防专职部门，乡镇、社区一级主要靠分管国防、武装的部门兼职开展人防工作，村居一级主要靠人防志愿者开展人防工作。

（二）专业队伍建设

人防专业队伍是担负防空防灾任务的生力军，是人防体系建设不可缺少的部分。早在2012年，Z市就按照《人民防空法》及《G省人民政府办公厅、G省军区司令部关于加强全省人民防空专业队伍建设的通知》中“平时按城区人口1‰到3‰组建人防专业队伍，战时根据需要进行扩建”的规定，结合全市主城区人口数量比例，组建了含抢险抢修、医疗救护、防化防疫、通信信息防护、治安、消防、运输等7支共5000余人的人防专业队伍。为提高人防专业队伍建设水平，Z市人防办每年都会组织队伍骨干集中开展2～3天的培训。培训内容以解读相关文件、观看人防演习专题片、观看抵御空中威胁纪录片以及邀请上级领导授课等方式为主，重点提高人防队伍的专业理论水平。

（三）防护体系建设

Z市人防防护体系经过多年的建设和发展，取得了长足的进步。第一，人防工程建设。按照《人民防空法》第22条以及《G省人民防空条例》第10条规定，Z市以“以建为主，收建并重”的原则，开展人防工程项目审查审批工作，随着城市地下空间的大幅扩增，人防工程数量随之快速增长，收取的人防易地建设费滚动结余也逐年增多。诸多房开项目、院校、商场、地铁等都按比例配建有人防工程，战时人员疏散隐蔽防护能力不断提升，但市人防工程人均面积较低，可容纳人口占全市人口的比重也较低。现在所建人防工程平时主要作为地下停车场、超市、商场、地下通道等使用，做到了战备效益、经济效益和社会效益相结合。第二，人防指挥所建设。Z市已完成市级基本指挥所、机动指挥所、地面应急指挥中心及各区（市）县机动指挥所建设，实现了通信系统设备互联互通，尤其是在短波电台宽带化建设上取得了突破性进展。第三，人防音响警报建设。Z市人防音响警报器主要覆盖在重点城镇区域，警报覆盖率没有达到100%。不过，Z市人防办已启动《Z市人防防空防灾警报系统建设规划》，将逐步消除警报死角和盲区。为确保全市人防警报器保持良好战备状态，Z市人防办要指导各区（市）县开展警报器维护管理工作，对各台警报器维护管理情况开展每季度一次的专项检查。每年9月18日，Z市人防办都要牵头组织全市开展人防音响警报试鸣演练活动，以警醒市民居安思危，同时检验人防音响警报器是否正常运转。

Z市现有人防体系建设面临的公共安全管理困境

按照公共安全管理的发展趋势及人防工作的使命任务，人防部门理应在公共安全管理中充分发挥作用，但Z市现有人防体系建设却在公众意识、体制、队伍、防护等方面面临着困境。

（一）意识困境：宣传工作收效甚微，公共安全意识亟待提升

平时作为地下停车场的人防工程

和平时期人们的关注点自然会集中到经济发展、生活质量提升等方面，国防观念会随着和平时期的延续逐渐淡薄。在这种背景下，公众对人防知识了解程度普遍偏低，很多人连“人防”是什么都不清楚，甚至公共安全管理人员也存在将人防工作置于不顾的情况。《人民防空法》规定：“国家开展人民防空教育，使公民增强国防观念，掌握人民防空的基本知识和技能。”依法开展人防宣传教育是党和国家赋予人防部门的重要职责。但在实际执行过程中面临宣传咨询点无人问津，宣传内容枯燥乏味、一成不变，宣传工作走过场的困境。

（二）体制困境：组织指挥体系欠完善，未能实现资源优化配置

Z市人防组织指挥体系相对粗放，双重领导的管理体制掣肘于军地系统间的相互独立性以及各级人防部门分属不同机构，导致不能实现资源的优化配置和统筹调动。公共安全管理工作的开展，需要事先建立一套科学合理、行之有效的协调联动机制，从而使各机构、各部门在日常管理和非常态应急的各个阶段能够各司其职、协调有效地运转。尽管Z市政府把人防办纳入应急委成员单位，但人防办没有设置专门的防灾减灾部门，现有部门中也未具体明确其防灾救灾职责。Z市一直采用的是纵向单灾种的应急体制，涉及部门多却又条块分割、各自为政，在重大突发事件发生后，往往是党政军领导亲临现场，随即处置，缺乏有效的协调联动机制对各部门分工协作予以规范和统筹。

（三）队伍困境：专业队伍建设较滞后，无法开展有效应急行动

专业队伍整体能力素质是提高人防应急处置能力、快速反应能力、组织指挥能力、资源配置能力的关键因素，也是实施有效应急行动的核心所在。而Z市人防专业队伍平时的建设较为滞后，实战化训演练也不充分，直接影响了其整体水平的跃升。Z市人防专业队伍按照系统组建，其主要成员是在各系统各单位具有对口专业的人员，他们往往只参加各自对口单位针对本职工作独立组织的训练，缺乏针对人防内容的集中性训练。而且常年延用一成不变的训练内容、手段和方法，内容陈旧过时，手段方式单一。开展的人防训练也多以理论训练为主，实战化训练往往沦为口号，培养专业队伍的协同合作能力和水平更是流于形式，人防训练往往单纯为了完成上级下达的目标任务，专业队伍应急应战能力始终停滞不前。面对复杂多变的安全形势，一味延续这种低效落伍的训练方式方法显然跟不上整体环境变化的需要。此外，人防训练须有大量经费、装备、器材、场地等教学资源的支持和保障，但市财政并未将人防训练经费列入年度预算，人防训练有如“巧妇难为无米之炊”。

（四）防护困境：防护体系建设不到位，难以充分发挥人防作用

随着Z市城市规模的不断延伸扩展，大批项目需同步配建人防工程，但Z市现有政策存在执行漏洞和规定不明确之处，再加上涉及项目审批各职能部门之间沟通不畅，导致不少项目未经人防部门批准就已实施开工建设，致使人防工程无法修建，这种情况在下辖县市中尤其严重，造成全市人防工程人均面积过低。同时，人防工程被认为是为战时防护修建的，要对人防工程的位置、可以疏散的人员数量等信息予以保密，使得不少人不知道人防工程在哪里，灾难发生后应该往何处躲。再者，Z市人防指挥所因其特殊机密性质决定了除非到战争爆发才会立即启用，只能作为提高自身应对战争潜力的项目存在，一般突发事件发生时却还达不到启用条件，难以发挥平时应急指挥的作用。此外，人防音响警报器几乎每年只在“9·18”演练活动中鸣响一次，且只是试鸣“预先警报”“空袭警报”“解除警报”三种信号，“灾情警报”未列入试鸣范围，广大公众对各类信号所代表的含义和应采取的措施知之甚少。而在突发事件发生确需发布警报信号时，人防部门自主鸣响权利有限，需层层报经市政府及上级人防部门决定，必定会耽误最佳鸣响时机和救援时机。不少学校在开展应急逃生演练时，由于不清楚警报信号所代表的准确含义，就自行采用错误的警报信号进行演练，倘若真正遇到突发情况，错误的认知必然导致错误的行为，其危害性和危险程度可想而知。

基于公共安全管理的城市人防体系建设对策建议

通过分析Z市现有人防体系建设状况及所面临的公共安全管理困境，作为公共安全管理职能部门之一的人防部门，应正视自身存在的问题，积极寻求城市人防体系建设的新思路。

（一）主动作为拓展社会服务功能

现代城市人防体系的不断完善和持续运转需要系统内部高效协调的运作和外部社会广泛的支持和参与，良好的内外部环境是不可或缺的基础条件，也是逐步提高人防部门地位和影响力的必经之路。首先，人防部门在公共安全管理中应主动作为。在市政府和军事机关的领导下参与公共安全管理工作的规划、计划和组织协调，为突发事件应对提供相应保障，发挥保障机构的作用。通过利用自身资源和优势为维护公共安全保驾护航，进一步拓宽涉足的公共安全领域，其次，人防部门需广泛开展人防宣传教育，全面提高公众的忧患意识，增强全民国防观念和人防意识，掌握自救互救基本知识和技能，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。在每年的人防音响警报试鸣演练中将“灾情警报”列入试鸣范围，在社区和基层单位广泛开展应急逃生演练和自救互救技能培训，逐步提高人们的公共安全意识和防空、防灾、避险能力。不断扩大社会影响力，提升人防地位，逐步营造重视人防、支持人防、参与人防建设的良好社会氛围。

（二）建立高效人防组织指挥体系

建立高效的组织指挥机构无疑是公共安全管理实践的关键所在。从Z市以往重大突发事件的处置行动中可以看出，军队仍然是应急救援队伍的骨干力量。因此，构建军地联合指挥体系无疑有利于综合协调政府和警备区的各种资源投入到行动中。在重大突发事件发生后，可由市政府主要领导任总指挥，同级军事机关领导任副总指挥，人防部门集结各部门开展综合协调、组织与指挥，迅速整合联动多方资源，形成快速联动、快速反应的联合响应机制。尽管当前Z市的市级机构还无法实现对所有突发事件都进行统一的协调、组织和指挥，但人防部门可以发挥军政共同领导的优势，未来在有效联动军政资源方面进行尝试。

（三）不断加强应急专业队伍建设

在Z市，人防、公安、消防、交通、卫生等部门都下设各种应急专业队伍，如果可以将这些分散组建、多头管理的专业队伍整合成一支专业专职的综合救援力量，那么既可以避免重复建设，又方便统一调用资源、施行演训和管理设施装备，应急能力势必得以极大提升。在突发事件频发的大背景下，应急专业队伍训练必须遵循和顺应形势发展需要，以公共安全管理为导向，不断更新和充实训练内容，创新训练方式方法，着力提高训练实战化成效，如针对防空防灾对象，设置不同环境和条件安排演练活动，使训练贴近实战，力求训练成果能够直接用于消除空袭和灾难后果行动。当然，应急专业队伍建设是一项实现国家长治久安的长期工作，需要不断投入、持续建设，需要人力、财力、物力的强有力支持，不断改善保障条件，才能提高人防训练实战化水平。

（四）逐步建成人防综合防护体系

现代城市人防要实现有效的公共安全管理，必须有完善的防护体系作为支撑。一是要加强人防工程建设与管理，尽快修订和完善人防工程建设相关法规制度，规范审查审批，确保人防工程建设质量，强化人防工程维护管理。同时，要将人防工程规划纳入城市总体规划，实现人防工程建设与城市建设的融合发展。二是要改造升级人防指挥所。积极推进市级基本指挥所、机动指挥所、地面应急指挥中心及各区（市）县机动指挥所的升级改造，有效利用指挥信息战备资源，为公共安全管理提供指挥信息平台、备份平台或技术支持，与政府应急管理部门互联互通，实现资源共享。三是要建立防空防灾一体化警报机制。将防空警报资源推广运用到防灾预警领域，实现预警信息多渠道统一发布，拓宽警报发布的覆盖面，确保时效性和准确性。

总而言之，我们要切实从“国之大事”的高度，从国防建设与公共安全管理的需要出发，深刻认识人民防空的重要性，不断推进城市人防体系建设。