面向工程建设全流程的不动产权籍调查

黄亮

摘要：立足不动产权籍调查工作，按照国务院深化“放管服”改革和优化营商环境的有关指示精神，在阐述不动产权籍调查内涵和特征的基础上，通过对工程建设全流程中涉及的各类调查和测绘现状进行全面梳理分析，针对不动产权籍调查如何与相关工作进行优化整合提出了相关建议，以期进一步压缩工程建设全流程审批时间，使不动产登记工作更加便民利企。

关键词：不动产权籍调查;工程建设;全流程;优化

中图分类号：F293.31

文献标识码：C

文章编号：1001-9138-（2019） 06-0039-43

收稿日期：2019-04-26

1不动产权籍调查的内涵与特征

不动产统一登记之前，为了服务于分散登记模式下的各类不动产登记，出现了诸多种相关调查或测绘，如地籍调查、房产测量、土地承包经营权调查、林权调查、海籍调查、无居民海岛测量等。《不动产登记暂行条例》颁布实施后，国土资源部随即印发了《关于做好不动产权籍调查T作的通知》（国土资发[2015]41号）。不动产权籍调查作为不动产统一登记制度建立后出现的新名词，在该通知中首次被提出。

不动产权籍调查工作依据的主要法律法规有《物权法》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》等。相关条款明确规定，当事人申请不动产登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、空间界限、面积等必要材料。不动产权籍调查的目的，即在形成“权属清楚、界址清晰、面积准确”的调查成果。权籍调查成果资料经不动产登记后，具有法律效力。因此，不动产权籍调查必定成为不动产登记的前提和基础。

《测绘法》第22条第2款规定，测量土地、建筑物、构筑物和地面其他附着物的权属界址线，应当按照县级以上人民政府确定的权属界线的界址点、界址线或者提供的有关登记资料和附图进行。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，不动产权籍调查包括权属调查和不动产测量。《不动产权籍调查技术方案（试行）》要求不动产权籍调查应按照准备工作、权属调查、不动产测量、成果审查入库、成果整理归档的次序开展工作。正在研究起草的国家标准《不动产权籍调查规程（征求意见稿）》将“不动产权籍调查”定义为，针对不动产的权属、位置、界址、面积、用途等进行的调查与测绘工作。

综上所述，权属调查是不动产权籍调查的核心，也是不动产权籍调查的基本特征所在。不动产权籍调查应以不动产单元为调查对象，依据不动产权利人的申请或由政府统一组织，通过权属调查和不动产测量，查清不动产的主体（如权利人等）、客体（如位置、界址、四至范围、面积等）和权利状况（如权利类型、权利性质、用途、相邻关系、共有权关系、抵押状态等）。不动产测量应在权属调查的基础上进行界址点测量和地籍图测绘，在全面查清不动产单元权属状况，做好指界工作的基础上开展不动产测量等相关调查工作，形成不动产权籍调查成果（包括不动产权籍调查表、不动产测量报告、不动产单元图等文字、表格和图件成果）。权属调查一核心环节这也成为不动产权籍调查区别于基础测绘的最本质差异，脱离权属调查提出不动产测量，或者将不动产测量等同于不动产权籍调查，便是割裂了权籍调查的整体性和系统性。

2工程建设全流程中的调查和测绘工作现状

为贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革和优化营商环境的部署要求，推动政府职能转向减审批、强监管、优服务，促进市场公平竞争，2018年5月，国务院办公厅印发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发[2018]33号），决定在北京、天津等地开展工程建设项目审批制度改革试点。该通知明确，推行联合勘验、联合测绘、联合审图、联合验收等。对于验收涉及的测量工作，实行“一次委托、统一测绘、成果共享”。在2019年国务院政府工作报告中，中央再次强调激发市场主体活力，着力优化营商环境，明确将在全国推开工程建设项目审批制度改革，使全流程审批时间大幅缩短。

通过对各地的现状调研，根据《城乡规划法》《土地管理法》《不动产登记暂行条例》《建设用地审查报批管理办法》《城市商品房预售管理办法》《不动产登记暂行条例实施细则（试行）》等法律法规，从项目立项到竣工以及产权登记的全流程中，涉及原规划、国土、房产、建设等多个行政主管部门的多项审批、监管、登记发证业务事项。按照工程建设进度，大致可划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可与建设、竣工验收等四个阶段。每个阶段涉及的主要行政业务事项，以及相关的调查和测绘类型大致梳理如下：

一是立项用地规划许可阶段。主要包括发项目审批核准备案、选址意见书核发、用地预审、用地规划许可、土地征转报批、土地供应、土地登记等，其具体环节和时序因供应方式（如划拨或出让）不同有所差异。在本阶段，因相关行政主管部门审批或监管需要而開展的调查和测绘类型主要有1：500-1：2000地形测绘（服务于用地预审和项目选址）、土地勘测定界（服务于土地征转报批）、土地勘测定界（服务于划拨决定书或出让合同签订）、规划用地测量（服务于建设用地规划许可证）、拨地测量等，因权利人申请不动产登记而需要开展的有变更地籍调查（服务于集体土地所有权变更或注销登记）、地籍调查（服务于空地的不动产登记发证）。

二是工程建设许可阶段。主要包括设计方案审查、建设工程规划许可证核发等。在本阶段，因相关行政主管部门审批或监管需要而开展的调查和测绘类型主要有建筑物规划红线图制作（服务于建设工程规划许可证）、日照测量（服务于日照分析和规划管理）。

三是施工许可与建设阶段。主要包括消防、人防等设计审核确认、施工许可证核发、在建工程抵押登记、商品房预售许可等。在本阶段，因相关行政主管部门审批或监管需要而开展的调查和测绘类型主要有建筑物规划放线测量、规划验线或监督测量（包括灰线、±0层、封顶等）、房屋预测绘（服务于房屋预售许可）等。其中，房屋预测绘也同时服务于房屋所有权预告登记。

四是竣工验收阶段。主要包括规划、国土、消防、人防等验收及竣工验收备案等。在本阶段，因相关行政主管部门审批或监管需要而开展的调查和测绘类型主要有用地复核测量、规划核实测量、人防测量、消防测量、绿化测量、地下管线测量等;因权利人申请不动产登记而需要开展的有房产实测和更新地籍调查（服务房地一体的不动产登记）。

上述各类调查测绘按类别主要可分为规划测量、不动产权籍调查和土地勘测定界三大类。一是规划测量。按照《工程测绘基本技术要求》（GB/T35641-2017），规划测量是指依据规划文件为城乡或工程的规划设计和规划管理提供测绘保障与服务的测量工作，包括拨地测量、规划放线测量、规划验线测量、规划验收测量、日照测量等。其中，规划验收测量的主要内容包括条件点和验测点测量、建（构）筑物四至距离测算、建（构）筑物高度测量、建筑面积测量、竣工区域地形测量及管线探测、其他测量（如消防测量、人防测量、绿地测量、地下车位测量等）。规划验收测量即是国办发[2018] 33号文中明确要求统一测绘的主要内容。二是不动产权籍调查。按照本文第一部分论述，以及不动产登记和权籍调查相关规范，服务于集体土地所有权变更登记的变更地籍调查、服务于空地不动产登记发证的地籍调查、服务于房屋所有权预告登记的房屋预测绘，以及服务房地一体不动产登记的房产实测和更新地籍调查，均属于不动产权籍调查的类型。三是土地勘测定界。根据国土资源部《建设用地审查报批管理办法》和《土地勘测定界规程（ TDIT 1008-2007）》，土地勘测定界主要是为满足土地征收（征用）、划拨、出让、农用地转用、土地利用规划及土地开发、整理、复垦等工作的需要而开展的技术服务性工作。天津、成都等地在实际工作中已将土地征收（征用）、划拨、出让中的土地勘测定界与地籍调查有效结合，称之为地籍调查前置。即在集体土地征收、农用地或未利用地转用、签订国有土地使用权出让合同、核发国有土地划拨决定书前，需对批准用地进行勘测定界，先行完成地籍调查工作，出具地籍调查前置成果，同时服务审批、登记等多项业务需求。

3工程建设全流程中的不动产权籍调查工作优化建议

综上所述，规划测量主要服务于规划制定和实施情况监督，土地勘测定界重点调查项目拟占用范围内的土地权属和土地利用状况，不动产权籍调查则强调在不动产单元形成后对不动产权利主体、客体和权利状况的调查核实。三者紧密关联，工作目标、内容和成果要求等又有所不同。按照当前国家关于深化“放管服”改革和优化营商环境的指示精神，就不动产权籍调查工作如何与相关工作进行优化整合，可以重点考虑以下三个方面：

第一，服务征地报批的土地勘测定界与服务集体土地所有权变更登记的不动产权籍调查合并开展。借鉴天津经验，进行集体土地征收报批时，应应委托一家具备相应测绘资质的服务机构，按统一的测绘精度，一并开展征地前的土地勘测定界和集体所有权变更地籍调查工作，一次形成被征收土地及裁余部分土地的宗地图和土地勘测定界等测绘成果。拟征收宗地的宗地图可作为征收土地情况确认表的附图，并将拟征收宗地在不动产权证或集体土地所有证证载宗地范围内的位置反映出来，由集体土地所有权人盖章确认拟征收范围，并以此作为裁余部分集体土地所有权变更登记的指界盖章成果，从而避免土地征收批准后再次要求集体土地所有权人指界确认，实现一次测量、一次指界，提高效率简化流程。

第二，服务划拨决定书或出让合同签订的土地勘测定界与服务国有建设用地使用权首次登记的不动产权籍调查合并开展。签订划拨决定书和出让合同时，应委托一家具备相应测绘资质的服务机构，按照统一的测绘精度，依据不动产权籍调查相关技术标准规定的程序、步骤和技术要求等开展权属调查与不动产测绘，依据《建设用地规划许可证》或规划条件函及附图等，测定界桩位置，标定用地范围和界线，形成宗地图和调查表等成果，同步服务划拨决定书或出让合同签汀和国有建设用地使用权的首次登记，实现一次测绘、成果共享。

第三，服务竣工验收的各类测绘与与服务“房地一体”不动产登记发证的不动产权籍调查合并开展。根据国办发[ 2018] 33号要求，对于验收涉及的测量工作，实行“一次委托、统一测绘、成果共享”。截至目前，北京、上海、浙江、厦门等试点城市均出台相关文件，明确在竣工验收和产权登记阶段由一家具备相应测绘资质的服务机构综合承担用地复核测量、规划核实测量、人防测量、消防测量、绿化测量、地下管线测量、更新地籍调查和房产实测等，同步形成满足竣工验收和不动产登记的成果资料，实现一次委托、统一测绘。

4结语

为了进一步压缩工程建设全流程审批时间，有效推进不动产登记便民利企，本文从三个方面对工程建设全流程中涉及的不动产权籍调查工作流程进行了优化，并结合实际情况提出了精简调查测绘次数的具体方案，着力解决重复测绘、重复收费等问题的出现。

但若要从根本上杜绝工程建设全流程中的重复调查和测绘问题，仍然还有诸多关键问题需要解决。首先，应对国土、规划、建设等部门有关审批和监管等行政事项进行进一步优化整合，这也是压缩审批流程和時间的最为直接有效的方式。其次，搭建跨部门的数据统一管理平台，实现数据的全流程共享和应用，才有可能真正实现“一物一测”（即对客观世界存在的同一物体只实施一次调查或测绘），后期审批、监管或登记等行政事项的开展才有可能直接利用前期调查测绘成果，或在前期成果基础上开展补充调查或核实，从而避免重复测绘和重复收费。此外.研制出台统一的联合测绘计价标准，明确每种调查测绘的具体工作量和相应收费标准，有效区分外业调查测绘、内业面积计算、补充调查、调查核实等，避免隐性重复收费情况的出现。最后，出台统一的房屋面积计算规则等，也是需要解决的关键问题。

参考文献：

1.中华人民共和国国土资源部.TD/T 1001.地籍调查规程.2012

2.中华人民共和国国土资源部.TD/T 1008.土地勘测定界技术规程.2007

3.中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局中国国家标准化管理委员会.GB/T 35641.工程测绘基本技术要求.2017

4.张保钢杨伯钢易致礼等.我国规划核实测量工作的现状与分析.北京测绘.2018.04