梁娟红 林婧
[摘 要]本文从高等职业教育院校内部控制涉及范围出发,首先分析了内部控制制度建设的现实意义,进而分析了高职院校内部控制研究现状,最后分析了构建高效内控制度规范的关键点和完善内部控制的相关建议,旨在不断提升高职院校的内部控制水平,促进高职院校实现可持续发展。
[关键词]内部控制;制度建设;风险控制;监督过程
doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.12.004
[中图分类号]F275[文献标识码]A[文章编号]1673-0194(2019)12-00-02
1 内部控制制度建设的现实意义
在高等教育特殊引领和示范效应下,高校治理及内部控制管理已日益受到党和国家的重视。财政部于2012年11月制定了《行政事业单位内部控制规范(试行)》,主要目的是进一步提高行政事业单位内部管理水平,规范内部控制,加强廉政风险防控机制建设。中国共产党的十八届三中全会通过《决定》提出坚持用制度管权、管事、管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的“笼子”里,进一步明确了有效的內部控制管理离不开制度的制约。健全完善的高校内部控制体系,不仅能增强单位领导班子的风险管控意识,防止国有资产流失,还有助于提高依法治校的水平,提高财政资金绩效,确保实现经费安全、规范和有效运行,推进绩效问责,促进高校实现可持续发展。
2 高职院校内部控制研究现状
职业教育作为高等教育的主要构成部分,内部控制发展与本科教育同步,但也有鲜明的特点。特别是近年来我国政府竭力打造“一带一路”建设(2014年)、《中国制造2025》(2015年)、《国家职业教育改革实施方案》(2019年)等一系列政策促进中国职业教育发展等强力的措施,明确了“职业教育与普通高等教育是两种不同的教育类型,具有同等重要的地位”,预示职业教育在我国高等教育中占有越来越重要的地位。同时,职业院校逐步向规模化、社会化、多元化、多维度方向发展,面临的外部市场风险、内部财务风险以及管理风险日益增多,特别是在资金来源多渠道、体制结构多样化、竞争日趋激烈的形势下,如何构建高效、科学、规范的内部控制机制,是摆在高职院校可持续健康发展面临的现实难题之一。
一般认为,内部控制制度是单位内部建立的使各项业务活动互相联系、互相制约的措施、方法和规程,是现代化企业管理的产物。国内外内部控制理论研究经历了内部牵制、内部控制制度、内部控制结构和内部控制整体框架等发展阶段,已形成了以风险管理为核心的控制体系。目前,国外学者主要围绕高校内控与高校绩效的关系进行探索,国内主要围绕建设内部控制体系和框架等方面进行研究。我国高校内部控制体系建设研究主要从企业内部控制5要素(内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督)着手,通过与高校内部控制目标、管理对象、业务特点等方面进行对比分析,提出适合高校内部控制观念、内部控制活动、内部控制体制等管理理论及构建框架。经过十几年的探索实践,我国高校已基本建立内容较科学、程序较合理、配套较齐全的制度体系。
3 构建高效内控制度规范的关键点
3.1 内部控制目标与内部控制制度
高职院校内部控制目标主要以非营利性为主,单位内部法律意识和自我约束意识不强,领导层自觉推动内部控制的意识不强,对内部控制的认识大多仍停留在内部会计控制或内部牵制层面,对提高运行效率和效果、实现学校战略目标等较高层次的目标认识不足。部分学校内部控制制度不完善,内部控制制度顶层设计不够,大多以“碎片化”的形式体现在其他管理文件中,容易导致单位人员在实际操作中无据可依、无章可循,仅凭个人经验或口头不成文的规定做事,容易造成管理不严谨、随意性大,会直接影响经济活动的管控效果。
3.2 内部控制的广度和深度
内部控制是为了有效解决单位内部管理制度和标准缺失、弱化、模糊、脱节以及缺乏体系化等问题。由于高职院校内部控制目标的复杂性,政绩考核难以量化,学术权力与行政权力相互制衡,控制主体相对独立,且具有高智力性,导致内部控制不可能尽善尽美,只能在有效范围内进行合理保证。设计内控制度不仅局限于业务本身,还需要有一个体系用于单位整体,其中,是否有足够的深度是执行好坏的关键。内控工作要抓关键风险、关键环节,简化非重大风险控制的灵活性,警惕转移本部门风险的本位主义。
3.3 内部控制风险识别和管理控制
目前,受传统管理模式影响,我国高职院校大多由政府兴办,财政依存度较大,风险认识不足,风险管理意识不强,内控意识相对薄弱。学校内部应通过制定制度、程序、流程和方法,对各种风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正,将风险管理看作一项合规实务在单位内部各层级开展。针对不同的风险采取不同的管控方法,将风险控制在可接受的范围内;坚持成本效益原则,权衡风险与收益的关系,定期做好内控风险评估,及时发现风险,堵住漏洞。
3.4 内部控制管理信息与沟通
近年来,多数高校的信息管理硬件条件有了很大改善,但部门之间的信息系统还未有效对接,没有实现部门之间的信息共享,信息孤岛现象仍然存在。在参与单位运行的诸多要素中,信息是一种有效要素,而传播信息主要依赖于沟通,信息与沟通相互配合是高校内部控制的基础。我国高职院校信息管理公开工作仍处于起步阶段,信息公开内容零散、不完整;校领导不重视信息公开工作;信息公开制度对信息公开的程度和方式缺乏硬性规定,不利于沟通交流。
3.5 内部控制监督与风险评价
内部控制制度建设作为管理手段可以完善高校内部监督和评价机制,保障高校内部控制、财务信息以及业务运行管理科学、高效和规范,而风险评价是内部控制的前提和基础。在风险评价过程中,应不断优化高校内部控制监督机制,建立定期风险评估机制,充分发挥审计的监督职能,制定内部控制评价的标准,通过定期开展审查活动,查错防弊,改进管理。
4 完善内部控制的建议
4.1 构建完善的内部控制制度基本框架
基于建立长效工作机制的认识基础,高职院校应明确自身的控制目标、管理对象及业务特点,根据财政部《行政事业单位内部控制规范》的要求,从顶层制度设计着手,构建包括内部财务支出预算控制、科研经费控制、采购业务控制、固定资产控制、基建项目控制、投资和筹资控制、合同控制和信息化建设等单位内部控制基本制度框架,规范内部控制管理,促进学校良性循环运转及可持续健康发展。
4.2 优化内部控制环境
第一,借鉴现代企业治理理念和管理方略,完善高职院校内部控制环境,包括构筑内部决策、执行、监督彼此分离、相互制衡的治理机制。第二,设置内部控制机构,明确岗位职责,培育内部控制理念。第三,准确划分行政权力与学术权力的界限,有效监督和制约行政权力。第四,培育高职特色文化,建设特色学科;改革高校内部组织管理体制,建立适合高校特点的激励约束机制。
4.3 完善风险识别和管理控制
第一,结合高职院校的实际情况,从完善内控管理流程着手,通过梳理、再造、优化单位业务流程,对主要经济事项包括预算编制管理、支出管理、资产及物资管理、基建工程项目管理、票据管理和合同管理等风险点进行查找和分析,明确岗位职责制定及关键风险点上的制度安排等,识别和控制主要经济活动事项。第二,加强高校内部控制风险管理,完善单位治理结构,建立相关的风险控制系统,及时分析识别高校内外部风险,采取有效措施进行风险预测和防范,把风险发生的概率和损失降到最低。第三,培育内部控制理念,加强对各级管理人员及全体教职工的教育与培训,增强对包括管理风险、财务风险、办学风险等在内的风险控制意识,以利于单位完善内部控制制度。
4.4 完善内部控制管理信息化
高职院校应依托现有的技术资源,整合单位各部门的数据,建设校园网络信息化大平台,提升校内信息管理质量和沟通效率。在实施信息化的过程中,高职院校应将信息化作为内部控制载体,将经济活动的主要控制流程、关键控制环节等嵌入管理信息系统并将其进行固化,落实对经济业务及相关事项的内部控制,强化过程管理、结果管理、效益管理。
4.5 完善权力运行监督评价机制,强化监督职能
高职院校应按照科学设置、各负其责、有效制约、相互配合的原则,建立风险评价体系,完善人员监督、行政监督、民主监督等方面的监督检查机制,定期对单位内部控制制度存在的风险进行综合评估,使风险控制管理着眼于全局目标。同时,高职院校要加强绩效评价和责任追究,充分发挥纪检监察及审计监督职能,响应习近平提出的《在新的起点上深化国家监察体制改革》,积极拓展工作思路,提高纪检监察审计的有效性,把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性性作为着力点,推进公权力运行法制化,消除权力监督的真空地带,压缩权力行使的空间。
5 结 语
高校内部控制是一项系统工程,涉及高校所有业务和所有过程,是一個动态的、不断完善的过程,也是单位治理的基石。完善内部控制制度建设过程,就是抓住监督关键、压实监督责任、创新监督方式、提高监督质量的过程。
主要参考文献
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