实践是最好的课堂

黄海华

2017年9月，我从全国人大常委会法工委到长宁区虹桥街道挂职任党工委副书记。彼时，上海街头金桂飘香，绿树掩映在夏季的尾声中，如今，我已挂职期满，离沪回京重返工作岗位。时光在忙碌中悄然飞逝，让人猝不及防。回首挂职的一年，收获满满，许多感触充盈于心间。最大收获莫过于了解基层干部群众所思所想、所愿所求、所行所为，感受时代发展脉搏，近距离观察法治在基层的实践。

实践是最好的党课，基层是淬炼党性的熔炉。百闻不如一见，百见不如体验。一年的挂职生活，给我补上了政策法律落地最后一公里、直接服务群众的宝贵一课，无可辩驳的实践进一步坚定了理想信念、提高了党性修养。

难以忘记，党的十九大闭幕后，党代表周欣在虹桥街道举办了一次宣讲会，居民自发参会，容纳200人的礼堂挤得满满当当，很多人热泪盈眶地站着听完报告，群众对我们党和以习近平同志为核心的新一代中央领导集体的信任、拥护、期盼溢于言表，令人震撼，让我感受到坚持党的领导是人民的选择、基层的心声。

从制定2018年基层立法联系点工作安排，到推动制度建设，再到组织意见征求、开展阶段性总结和工作交流，这次挂职中我力求把工作做得深入细致一些。

我组织了《公共图书馆法（草案）》《个人所得税法（草案）》等8部法律草案意见征求工作，召开座谈会50余次，总结法律实施存在的突出问题，提出130余条具体建议，其中17条建议被不同程度采纳。

行政法调研组来沪召开《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》调研座谈会，我组织邀请20位基层群众畅所欲言，为草案修改完善提供基层群众真实意见。

我开展行政审批告知承诺改革专题研究，走访市审改办等4家单位，完成《上海市行政审批告知承诺改革情况》。我与华东政法大学章志远教授合作开展法律编撰问题研究课题。我协助配合国家法室派员来长宁区人民法院蹲点调研互联网法庭的运行情况。

我协助市、长宁区人大常委会赴京报告工作，总结虹桥街道基层立法联系点设立三年来工作情况。我组织开展虹桥街道基层立法联系点设立三周年主要制度、重点案例、重点人物的总结宣传准备工作。

我参加了全国人大常委会副委员长白玛赤林带队来沪调研座谈会，介绍基层立法联系点工作情况。我参与了全国人大常委会法工委在上海开展的《船舶吨税法（草案）》《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》等的立法调研活动。我参加上海市人大常委法工委组织的立法座谈会和区人大常委会组织的赴景德镇市基层立法联系点调研活动。

这一项项工作、一次次会议，都清晰地在我脑中留下了印记。所有洒下的汗水、付出的努力，对我来说都是珍贵的财富。

我看到了街道党工委的领导作用：探索建立虹桥时尚创意产业联盟，助力虹桥时尚创意产业集聚区建设，为的是促进高质量发展;开展大调研活动，广泛走访调研居民、企业、社会组织，为的是解决群众“需、盼、求”和企业痛点、难点、堵点问题;2017年投入大量财政资金用于家门口工程、旧小区综合改造、体育公园、青春小游园景观提升、二次供水、适老性和无障碍设施改造、旧小区加装电梯等建设，为的是提高群众生活质量、增加群众获得感。

我感悟到国情是所有工作的原点，解决问题的能力是干好工作的基本功。虹桥街道摸索形成了一套工作方法，取得了较好成效，对做好立法工作有启发借鉴意义。向上对标向下问策，自我加压勇于争先。综合施策，多管齐下，形成共治、自治、德治、法治“四治”合力。精细化工作，抓住主要问题和主要矛盾，精准发力。

我体会到韧劲是干好工作的前提，善于协调是法宝。挂职期间，我多次向街道主要领导和区委组织部反映，推动争取到3名具有法律背景的选调生派驻街道参与基层立法联系点工作，后来经过反复汇报和沟通，又与华东政法大学建立实习生制度。我们扩大、优化联络员信息员队伍，吸收新鲜力量加入，探索建立法律专业人才数据库，确定“重点人”名单，反复研究制定考核激励办法，推动设立“金点子”和“金蚂蚁”等奖项。我们与萍聚工作室、欣法官工作室、市律师协会建立了常态合作机制。

在一系列工作中，我有了一些思考和感悟：法律应当顺应从管理到治理的发展趋势，社会公共利益与个人合法权益的协调平衡是行政法的永恒主题，而科学立法、民主立法需要基层立法联系点发挥更大作用。

“管理”与“治理”看起来仅一字之差，内涵却有天壤之别。管理的主要思路是自上而下、单向的管束，类似猫抓耗子，倚重行政许可、行政处罚、行政强制等强力手段，近年来立法中“乱象用重典”多多少少是管理思路的延续。严格管理取得的效果，来自于对权力和惩戒的惧怕，一旦有漏洞可钻或者猫忙不过来、打盹时，老鼠就会卷土重来。

治理的主要思路是社会各方合作、协同，统筹自治、共治、法治方式，综合运用市场、行业、经济、行政手段，重在预防和治本。目前黑名单制度和守信激励、失信联合惩戒是治理思路的彰显。治理取得的效果，来自于社会各方对法律规则的内心认可和对法律的信仰，有利于形成“老鼠过街人人喊打”的局面，久而久之老鼠会越来越少。

虹桥街道拆违工作既快又好的一条重要经验，就是运用了治理理念，而不是迷信强制手段，无误拆、无强拆、无非访是“源头治理、疏堵结合”治理方式结出的善果。而告知承诺属于行政许可领域，也实践了治理理念，注重发挥市场主体自我负责、自我管理作用，降低了许可门槛、激发了社会活力，如普通货运设立审批中将自有车辆定为承诺件后，申请人不需要提前购买车辆，大大减轻了申请人负担又不影响监管。

这次挂职不仅让我学到经验，也引发了我对一些问题的思考。

很早以前，我就学习了党的十八届四中全会提出的“建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”的精神。2015年，全国人大常委会法工委设立了四个基层立法联系点，虹桥街道是唯一设在沿海经济发达地区的街道层面的立法联系点。经过三年多的努力，立法联系点实现了从无到有的飞跃、由试运行到制度化的嬗变。这段挂职经历使我深深感到，基层立法联系点是“直通车”，通过“直通车”收集到的基层“原汁原味”的意见建议已经在立法工作中发挥了一定作用，但还有不少提升空间。目前虹桥街道基层立法联系点工作中还存在“三多三少”情况：被动任务多而主动作为少、自由发挥多而规范要求少、倚靠领导重视多而制度推动少。

围绕不断提高意见征求质量的目标，可以考虑在两个方面予以加强：一是提高工作人员专业化水平。基层立法联系点要发挥更大作用，不仅要成为全国人大常委会法工委设在基层的眼睛、耳朵、传声筒，还要逐步配上有相应思考判断能力的立法大腦。二是创新意见征求方式。基层特点很鲜明：感性认知多于理性思考，日常语言多于法言法语，问题难题多于制度设计。目前，法律草案征求基层立法联系点意见主要是全文征求，由于法条较为专业、条文篇幅较长，法言法语与基层干部群众的语言习惯和认知理解有差距，转化时或多或少不够准确到位，建议将征求意见的问题聚焦，把立法机关的意图明示，多采用专题或某项法律制度形式问需于民、问计于民。 （作者系全国人大常委会法工委行政法室一处处长）