加强理论研究 推动备案审查工作

王娟

党的十八大以来，上海市人大认真贯彻党中央和全国人大的工作部署，按照市委关于法治工作的要求，认真履行宪法职权，加强备案审查工作。在市人大常委会的关心支持下，5月5日，市人大常委会办公厅、法工委与上海政法学院合作成立“上海市规范性文件备案审查工作研究中心”。备案审查工作研究中心的成立，标志着为适应新的更高的要求，市人大在备案审查工作能级上的又一次飞跃。

立足服务宪法法律监督，提升理论实务研究水平。市人大始终重视备案审查相关研究工作，为解决规范性文件认定难问题，早在2012年，市人大就在调查研究、总结实践经验的基础上，与市政府共同研究提出了具有上海特点的认定标准，即凡是“涉及公民、法人和其他组织的权利义务，并具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用”的政府文件都应纳入人大审查。该研究成果获得了全国人大的肯定，明确要求各地人大“沿着这个路子继续实践探索”。

研究中心成立伊始，就在市人大常委會法工委、研究中心有关领导的共同牵头下，启动了“规范性文件的标准和范围”的课题研究。党的十八届四中全会提出，把“所有规范性文件纳入备案审查范围”，但在工作实践中，地方两院文件、政府办公厅文件目前尚不在备案审查的范围内，原有的认定标准也没有对这些文件作过分析。在深入推进全面依法治国，党中央对宪法法律监督作出新部署的背景下，有必要对本市2012年提出的认定标准作更深入的研究，为备案审查的理论实务探索一条新思路，以更好地回应国家和本市工作的发展需求，带动备案审查工作再启航。

立足优化制度供给，打造区域法治协作平台。市人大把推动本市各项事业和工作有效纳入法治轨道，提高法治城市建设水平作为备案审查工作的重要目标。研究中心的建立是推进本市依法治市工作的重要举措。研究中心将根据党中央和市委部署，根据市人大的工作重点，开展对生态环境保护、优化营商环境等领域文件的重点研究，积极服务上海的法治建设。

长三角区域一体化发展是我国的国家战略，区域法治协作是长三角区域一体化发展的重要内容。市人大打开工作视野，将研究中心定位为重要的区域法治协作平台。在指导目标上，研究中心围绕贯彻落实国家战略，以推进宪法法律监督为抓手，努力深化区域法治协作，为长三角区域建设法治新高地和国家法治示范区提供支持。在研究人员构成上，邀请长三角区域的专家学者共同参与，结合具体工作，坚持问题导向，对具有跨区域性、系统性、联动性的事项，推进长三角实务和理论界的共同研究。市人大将依托研究中心，推动长三角区域建立省际备案审查工作经验交流机制，定期开展对共同关心问题的研究探讨。

立足打开工作格局，加强备案审查能力建设。近年来，市人大围绕加强备案审查能力建设，探索了一条“科技” “制度”共同推进的道路。在科技方面，开发“上海市人大规范性文件备案审查信息系统”，实现从备案、审查到结果反馈的闭环管理，做到工作处处留痕;系统嵌入各项审查要求，有效推进了工作便利化。在制度方面，较早地对代表专家参与审查作了探索，2016年就建立了代表专家参与日常审查的制度。这些工作得到全国人大和兄弟省市人大的肯定。

建立研究中心，就是在“科技” “制度”基础上，为推进备案审查再加上“基地”这一把力，以进一步提升工作的格局。研究中心强调实务部门与理论学界相结合、勤互动，由行政法学领域的学科带头人担任主任，邀请行政法学领域中青年骨干担任研究员，邀请法治实务界的各方面人士担任顾问和客座研究员，努力形成各方关注、长期研究、持续推动备案审查工作的格局。从长远看，研究中心将不仅仅服务于备案审查工作，通过一段时间的理论与实务的相互促进，研究中心将为提升上海、长三角乃至全国的行政法学研究作出贡献，成为培养行政法学应用型专家的蓄水池。

研究中心的建立是市人大认真落实党中央和国家关于宪法法律监督的部署、积极提升工作能级、切实依法履职的工作举措。市人大将继续坚持提高工作站位，不断为全国的备案审查工作探索新的经验做法。