健全统一管理体制 促进行业健康发展

施俊

历经一年的酝酿准备和深入调研，5月21日，市十五届人大常委会第十二次会议对《上海市司法鉴定管理条例（草案）》〔简称条例（草案）〕进行了一审，正式开启了本市第一部司法鉴定地方立法的审议程序。

顶层设计 推动司法鉴定管理体制改革

司法鉴定制度是我国司法制度的重要组成部分，也是促进司法公正和社会公平正义的基礎性制度。2005年，全国人大常委会通过了关于司法鉴定管理问题的决定，以法律的形式确立了司法鉴定管理体制的基本框架。2014年，党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出“健全统一司法鉴定管理制度”，将之纳入全面依法治国总体布局。2017年，中央深改组会议通过《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》（简称实施意见），进一步明确了总体要求和具体任务。2018年，市委深改组会议通过了本市贯彻落实实施意见的方案措施，李强书记指出：要坚持问题导向，找准司法鉴定领域的难点、痛点和盲点，制定全流程、全要素管理制度，把上海司法鉴定打造成为上海法律服务的重要品牌。开展司法鉴定管理地方立法，既是落实中央关于健全统一司法鉴定管理体制改革的需要，也是更好发挥司法鉴定服务保障功能，促进本市司法鉴定工作规范化、法治化、科学化发展的需要。

务实调研 积极稳妥推进本市地方立法

今年，市人大常委会将制定《上海市司法鉴定管理条例》列为立法正式项目。从去年起，市人大原内司委和今年更名后的监察司法委，提前介入立法调研，梳理提炼了本市司法鉴定行业存在的“四大乱象”和立法需要破解的十个核心问题，逐项提出立法建议。同时，对全国22个省市已经制定的相关地方性法规进行研究借鉴，赴兄弟省市学习考察。沙海林副主任两次带队赴全国人大监察司法委和全国人大常委会法工委征询有关立法意见。收到条例（草案）后，市人大监察司法委通过召开座谈会、专家咨询等方式，广泛听取意见建议，并于5月9日召开第三次委员会会议进行了审议。为做好常委会的审议准备工作，殷一璀主任率队开展视察调研并召开座谈会，强调要紧紧围绕健全统一司法鉴定管理体制这一核心任务，积极稳妥推进本市司法鉴定管理地方立法，既要尊重国家事权，又要维护国家法制统一，守好地方立法底线，确保人民群众关注的突出问题通过法规得到有效改善，促进司法鉴定行业持续发展进步。

把准定位 加强司法鉴定监督管理

统一管理是司法鉴定体制改革之纲。条例（草案）聚焦对司法鉴定行为的管理，按照“活动全覆盖、对象分类管”的原则，将诉讼活动中所有从事司法鉴定活动的机构和人员均纳入调整范围，健全管理体制、严格执业责任、强化监督管理，切实提高司法鉴定质量和公信力，保障诉讼活动顺利进行。

严格司法鉴定准入管理。对从事“四大类”（法医类、物证类、声像资料类和环境损害类）鉴定业务的司法鉴定机构、司法鉴定人实行登记管理，细化登记条件和程序，在审核环节建立专家评审制度和执业能力测试制度。

完善司法鉴定程序规范。明确鉴定委托要求、受理规范、委托事项确认等规定;细化鉴定回避、鉴定时限、鉴定意见书出具以及文书补正、终止鉴定、补充鉴定、重新鉴定等程序和条件要求;建立完善司法鉴定专家委员会咨询制度。

加强对“四大类”外鉴定机构、鉴定人监管。明确由相关行业主管部门依法实施资格资质许可管理，鼓励“四大类”外的鉴定机构、鉴定人通过公共法律服务平台公告其主体信息和从事司法鉴定业务信息，并对其开展司法鉴定活动的程序和标准，以及投诉处理和违法违规行为的处罚作了指引性规定。

综合运用多种手段提升监管实效。建立司法鉴定信息化监管制度，对司法鉴定案件实行统一赋码管理;加强对司法鉴定机构、司法鉴定人的信用管理，确立司法鉴定行业失信惩戒制度;健全完善“两结合”（行政管理和行业管理结合）管理体制，在明确行政监管体制的同时，进一步强化司法鉴定协会建设。

加大对违法违规行为的惩戒力度。明确司法鉴定机构、司法鉴定人不得以支付回扣或者介绍费、进行虚假宣传、诋毁其他同业机构和人员等不正当手段招揽司法鉴定业务，着力打击司法鉴定乱象。同时，结合本市实际，细化若干违法行为情形，明确相应行政处罚措施。

此外，条例（草案）还优化了司法鉴定管理与使用衔接机制;实行司法鉴定分级管理，赋予区司法局日常监管、投诉处理和部分行政处罚权，发挥属地优势，提高监管效能。

全面审议 完善司法鉴定管理制度保障

监察司法委在审议报告中指出，条例（草案）基本体现了司法鉴定统一管理的要求，较好回应了社会关切。同时，从进一步增强条例（草案）前瞻性、针对性和可操作性角度出发，提出修改完善的建议。在分组审议中，常委会组成人员也提出了意见建议。

关于管理平台建设。条例（草案）规定，通过相关工作平台，对“四大类”外鉴定机构、鉴定人进行日常监管。监察司法委建议对平台建设及其相关配套衔接制度作进一步研究，明确平台定位、功能和职责，确定牵头部门，规定相关操作流程。沙海林副主任提出，最高人民法院已建成全国统一的司法鉴定委托信息平台，本市司法鉴定工作应注意与此衔接。对于还不能涵盖的例外，可利用司法行政部门与法院、检察院协商作为兜底。戴柳委员指出，平台之间实现对接，先要明确归集的条件，是各平台同时归集还是有所择取，建议再作斟酌。

关于部门职责。监察司法委指出，统一管理的前提是管理主体的确定和职责明晰。条例（草案）明确由相关行政部门做好“四大类”外鉴定机构、鉴定人的相关管理工作。但是，条款列举部门与实际情况还有差异，相关行政部门的管理也不尽相同。为此建议进一步梳理承担社会通用性较强的“四大类”外管理职责的重点行政部门分布，明确管理主体，落实管理责任。崔明华委员提出，各个部门负责管理“四大类”外鉴定机构、鉴定人，这些部门对其日常的管理很重要，建议条例（草案）进一步展开，明确并适当细化其管理职责。

关于“两结合”管理。监察司法委通过调研发现，对“四大类”外司法鉴定活动，相关行政部门侧重对专业领域的规范进行监管，对司法鉴定行为缺乏针对性。而市司法鉴定协会具有专业管理的经验和优势，在已有行政管理不足的情况下，行业协会管理可以作为重要补充。因此建议增加对市司法鉴定协会功能定位与职责分工的专门表述。高小玫副主任指出，从“两结合”原则出发，需要加大行业协会的自治管理。协会管理不仅是“补充”，而且是管理的重要组成部分，应该赋予其更多的职能、功能，如执业资格的评判、专业能力的评定、司法鉴定共性的专业规范等。

关于落实鉴定人出庭保障制度。司法鉴定人出庭接受法庭质证是其法定义务，但司法实践中鉴定人出庭率低的问题突出。监察司法委建议总结相关经验做法，对落实鉴定人出庭制度作进一步研究并提出有利推进的措施。沙海林副主任指出，鉴定机构和鉴定人出庭的问题现在做得不好，主要原因是担心安全得不到保障。条例（草案）中除了有相应的法律责任，还应有保障鉴定机构、鉴定人的权益内容，这两者是有关联的。

关于违法行为的认定。在分组审议中，有不少委员提出条例（草案）对违法行为和罚则轻重的表述、界定不够清晰，建议作进一步分析梳理，合理区分情形轻重，综合平衡处罚尺度，确保过罚相当。张辰委员提出，国家大法规定实行鉴定人负责制，是机构负责还是鉴定人负责？在处罚上如何适用？建议对罚则部分再做梳理。黄山明委员提出，条例（草案）第五章条款的编排顺序，按照法律责任由轻到重更加恰当。此外，李富荣、孙福庆委员指出，对于司法鉴定行业中的鉴定“黄牛”等乱象问题要旗帜鲜明予以制止，要加大对违反公信力行为的惩戒。