广西民族教育“促进法”立法模式的法理分析

覃淮宇

[摘 要]广西民族教育地方立法应该采用促进法的立法模式，立法以政府引导和促进广西民族教育为目的，以倡导性、授权性规范为主，以授益性法律后果为立法目标。广西民族教育促进条例的立法模式理论上是基于民族平等权、发展权的实现和对弱势群体倾向性的保护，现实依据是基于壮民族教育的弱质性特征。

[关键词]民族教育;促进法;法理分析

[中图分类号] D922.16 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2019）08-0001-04

民族教育地方立法采用何种立法类型，应该根据本地区具体情形来进行选择。内蒙古自治区按照一般地方立法的方式制定了《内蒙古自治区民族教育条例》，云南采用促进法的方式制定了《云南省少数民族教育促进条例》，云南西双版纳傣族自治州、楚雄彝族自治州和贵州黔西南自治州都出台了自治州级民族教育地方法规。

一、问题的缘起

广西是全国少数民族人口最多的自治区，虽然在民族教育上取得了长足的发展，但是教育发展不平衡、民族教育发展不充分的问题还比较突出。广西有64个县少数民族人口占总人口的30%以上，其中多数县教育基础薄弱，有41个县是贫困县，占全区54个贫困县的75.9%。特别是未纳入集中连片特困地区的35个少数民族聚居县区，教育基础更加薄弱。目前中央多项教育资金与集中连片特困地区捆绑，35个县区得到的支持较少，亟须加大教育发展扶持。2017年，广西壮族自治区人大代表蒋庆霖牵头共16人提出立法议案，建议制定自治区民族教育促进条例。2018年3月，《广西民族教育促进条例》被列入2018年广西壮族自治区人大立法计划，作为初次审议的法规案，《广西民族教育促进条例》已于2018年11月出台。

对广西民族教育地方立法的研究不少，李杨在对少数民族教育立法数量的年均趋势和层级，以及专项立法的比重趋势进行比对后得出结论：教育专项立法的比例在逐年升高，尽管从立法的方式上看，少数民族的专项立法绝对数量不高，但少数民族教育立法专业化程度是在趋于强势的;杨岩岩从我国少数民族教育的现状出发，探讨了为何要推进少数民族超常规立法，以及我国少数民族教育立法应包括的内容、实践中应该注意的问题[1];陈恩伦总结了我国民族地区地方教育立法的经验及问题[2]。

已有的研究成果，为广西民族教育地方立法提供了法理基础和实证依据，丰富了研究资料。综观已的有研究笔者发现，相关研究成果多从整体去研究民族教育立法，关注立法的内容和质量，对地方民族教育立法的形式一般主张使用单行条例形式，对“促进型”立法研究极少，特别是未发现有专门对广西民族教育的“促进型”立法形式进行研究的成果。2018年，广西壮族自治区成立60周年，作为第一大少数民族聚居地，民族教育立法是法治现代化的重要方面，对促进以壮民族为代表的少数民族教育持续、健康的发展，对保障少数民族权利、维护民族传承非常必要，是促进少数民族地区的经济发展和社会进步的必然要求。本文将结合广西少数民族的实际和“促进型”立法的迫切性，分析广西民族教育促进条例的法理基础，论证民族教育立法的必要性和可行性，为广西民族教育地方立法尽快进入实质程序提供理论支撑。

二、促进法的产生、特征和功能

促进法是一种立法的模式。这种模式往往是通过立法，规范和督促各个相关职能部门，运用组织和行政的手段对某一项具体的社会公共事务履行职责，同时通过政策倾斜和法律保障的方式鼓励和奖励个体和社会力量参与对该公共事务的治理，以共同维护和促进该公共事务获得健康高速的发展。

（一）促进法的产生

促进法的产生和经济法的产生在时间维度上是一致的。在法国民法典时代，自由资本主义信奉市场经济和契约自由，这种权利本位理念导致权利滥用和经济文化发展极其不平衡，强势文化对弱势文化消融速度极快，进而有损到公平和平等;发展到德国民法典时期，在社会本位的法律哲学框架下，经濟法逐渐被各国制定出来，国家对经济生活的干预力度和广度逐步被承认。经济法学者刘文华认为，“经济立法和执法要促进、引导或强制实现社会整体目标的实现与个体利益目标的统一”[3]。政府积极干预经济以避免市场的过度自由化，需要用立法的方式来对公共权力进行约束的同时，赋予政府一定的公共管控职能，以化解过度自由的市场导致的各种矛盾，这种依据“凯恩斯主义”理论构建的立法例就是“促进法”，它既能约束政府的公权力，又能通过政府运用公权力有效调控市场。

（二）促进法的特性

促进法的立法目的是对某项事务的发展进行促进，使其健康、有序、高速发展，其多为授权性规范，以授益性法律后果为立法目标，如《中华人民共和国民办教育促进法》。这种立法形式虽然也属于对弱势状态的平衡和促进，但是和对弱者进行倾向性保护的大多数立法例不一样，如对消费者进行保护的《劳动合同法》《消费者权益保护法》，其更多的是禁止性规范和义务性规范，法律后果多是惩罚性的。在“促进法”的法律关系中，政府是促进法的主体，也是被促进的对象，“促进”指政府本身的促进和对政府职能部门的促进，特点是由政府的引导和激励推动某项事业或事务的发展。

（三）促进法的功能

在“一带一路”背景下，促进法旨在促进和鼓励各项事业发展的促进型法律得到发展，如我国正在制定的《文化产业促进法》，已经制定出台的《电影产业促进法》《中小企业促进法》《民办教育促进法》《就业促进法》等。促进法的“促进”功能一般在法条第一款进行规定，我国制定的《农业机械化促进法》规定该法是为了“鼓励和扶持农民、农业生产经营组织，在使用先进的农业机械”时， “促进农业的机械化”和“建设现代农业”制定本法。《民办教育促进法》第一款规定，为了维护“民办学校”和“受教育者”的合法权益，“为实施科教兴国战略”，制定法律来促进民办教育事业的健康发展。这种新型的促进立法模式，将法律制度的保障力度和国家的宏观政策引导与支持相结合，既发挥了法律规范的调整、平衡、惩戒功能集合优势，又能加强政府对社会各领域的管理与协调，大力促进某个领域或者某个行业的协调发展。

三、广西民族教育促进法律关系

《教育大辞典》对民族教育是这样定义的：“民族教育”是“中国少数民族教育的简称”，是“特指除了汉族之外的”，“对55个少数民族所实施的教育”;《中国大百科全书》则认为“少数民族教育”简称“民族教育”，是“在多民族国家内”，对“人口居于少数的民族”实施的教育，在中国指“对汉族之外的其他的少数民族所实施的教育”。

（一）民族教育的范畴

以下几种情形都属于民族教育的范畴：其一，所有以少数民族和少数民族地区人口为教育对象的教育;其二，针对少数民族的以使用国家通用语言文字为教学重点的教育，这是我国民族教育法规和政策的定义;其三，针对特殊少数民族的以挽救和发扬本民族语言文字和传统文化为目的的教育;其四，针对少数民族的强势文化和弱势文化平衡发展的教育，如内蒙古民族教育立法采用的定义。

（二）广西民族教育在立法中的定义

广西民族教育立法应该首先对民族教育进行定义，定义属于第一种情形，即“所有以少数民族和少数民族地区人口为教育对象的教育”，在条例中表述为：本条例所称“民族教育”，是指在广西行政区域内对少数民族聚居区的学生或者少数民族学生所实施的各级各类教育。 依据黄金海给少数民族聚居区所下的定义，所谓“少数民族聚居区”，是相对于少数民族的散杂居的一种习惯性表述，为 “少数民族相对比较集中居住的区域”[4]，“少数民族聚居区的学生”把汉族学生也包含进去，都作为民族教育的对象。同时，立法要对概念进行解释：“少数民族学生是指各级各类教育学校中汉族以外的其他民族学生”;“少数民族聚居区是指民族自治县、民族乡以及少数民族人口比例达30%的其他县（市、区）”。

（三）广西民族教育促进法律关系的主体客体和内容

1.广西民族教育促进法律关系的权利主体是以壮民族为主的广西少数民族和民族聚居区的所有成员，义务和责任主体为广西各级政府和相关职能部门。

2.广西民族教育促进法律关系的客体包括 “国家通用语言文字”“本民族语言文字 ”“科学文化知识传授”和“本民族优秀传统文化传承发展”，特别是将“促进使用本民族语言文字”作为重点，放置到“国家通用语言文字为基础”之后，与“传承和发展本民族优秀传统文化，普及科学文化知识”共同构成广西民族教育法律关系的客体。

3.广西民族教育促进法律关系的内容为民汉文化交融的受教育权。广西民族教育法律法规的制定和执行力求体现出民汉文化“对话、沟通、交融”的特征，促使壮民族文化为代表的广西少数民族教育的发展，建立在民族团结和本民族文化传承的根基之上，以达到各民族在心理上的深层次认同。

四、广西民族教育“促進法”立法的模式

立法活动的首要任务为确认立法模式，模式的选择确定了立法的程序和目标，模式的选择对立法价值的体现尤为重要。广西民族教育立法的价值体现应该是对民族文化传承的法治保障，需要通过“督促行政权力”和“促使社会投入”得以实现。

（一）广西民族教育立法的名称

广西民族教育立法命名为《广西壮族自治区民族教育促进条例》（以下简称《条例》（草案）），采用“促进法”的立法例。这样设置一是切合当前国家对民族教育的态度，二是考虑到由于历史、自然等原因造成民族教育的差异性，导致民族教育发展面临一些特殊困难和突出问题。依据《国务院关于加快发展民族教育的决定》，对民族教育要“保护”“规范”和“促进”“加快”以及“发展”。同时，广西民族教育立法的名称具备法规名称的三个要素，汪全胜和张鹏就认为： “法的名称规范化的三个要素包括‘法的制定主体或效力适用范围的要素‘法的调整对象的要素‘法的效力等级的要素”[5]。

（二）广西民族教育立法的框架

立法的框架和结构上不分章节，一共28条，内容包括：【立法目的和依据】【立法原则】【民族教育定义】【政府职责】【部门职责】【专项资金和经费】【表彰和奖励】【民族教育体系】【民族学校的设立】【民族学校的办学】【中小学民族班】【高等学校少数民族预科班和高校民族班】【民族团结教育】【民族文化教育】【民族双语教育】【民族双语教师】【民族学生优惠】【交流合作】【民族学校补助】【教材免费】【教育督导】【毕业生优待】【捐资助学鼓励】【法律责任】和【附则】，法条各部分的内容包涵了完整的民族教育的核心范畴，并具有递进式的内在联系。

《条例》（草案）的框架结构与相关立法框架结构基本一致。其主要参考了国务院行政法规、其他省份同类法规、规章的规范设置顺序，分条合理、清晰，体现内容的层次性，符合立法的一般技术规范。《条例》（草案）共28 条，条文数目规定清晰，每一条都有相应独立的内容，条文之间内在联系紧密。

《条例》（草案）力图做到以下几点：一是民族教育立法决策和改革决策相统一、相衔接，重大改革于法有据，改革和法治同步推进;二是突出重点，着力围绕提高民族教育质量完善制度，有效解决民族教育实际问题;三是积极稳妥，分步推进，对属于工作机制问题的，优化工作机制，属于法律实施的问题，在实践中解决，对民族教育中条件成熟和认识比较一致的，予以规定，对那些认识尚有分歧的，暂缓规定。

五、广西民族教育立法“促进”法体例的法理分析

十九大报告指出， 只有“依法立法、科学立法和民主立法”，才能以良法促进发展，才能保障善治。民族事务的法治化，是民族团结和民族进步的制度保障。广西民族教育立法着眼于民族地区教育实际问题的解决，采用 “促进型”立法形式，融入民族地区地方特色与民族传统文化，通过条文丰富办学形式、提高民族教师待遇、保障民族教育经费、明确民族学校的认定、促进双语教育，使其具有针对性，法条规制可操作，同时构建完整的评价机制和评估体系 [5]，加强教育督导对民族教育的监督，实现政府对壮民族为主的广西少数民族传统文化教育的鼓励和倡导职能。从理论上，用“促进”条例的模式规制和保障广西民族教育的发展，源于以下法理基础。

（一）基于民族平等权的实现

民族教育是民族平等在人权上的体现。民族文化和民族语言是民族人格的具体体现，我国的民族政策对各民族的语言和文化具有保护和发展的重要作用，能有效保障各民族的人权。恩格斯认为，“平等不仅在国家领域中实行， 也不应当仅仅停留在表面，还应当在经济、社会的领域中得以实践，并且应当是可以实现的”[6]。张文显认为，“教育公平”是机会公平当中最重要的公平，他认为，为人们提供均等的教育资源和同等的受教育机会，才能为所有人创造均等的自由、全面、发展条件[7]。广西的壮民族以及其他少数民族在接受国家通用语言文字教育时，和汉族并无二致，少数地区出现的差异不是基于民族成分导致的，而是区域性文化经济落后所致。但少数民族身份应该和其特有的语言、文化标识一致，在彰显人权上才是契合的。壮族等少数民族的身份，在政治、文化、经济等领域，也要通过其特殊的民族表达体现。在保障少数民族人权时， 必须从其特殊性出发，运用法治的手段，这样才能切实保障少数民族人权。

（二）基于民族发展权的实现

少数民族文化权利以少数民族语言权利、传统文化权利来体现其民族性，少数民族发展权有赖于文化权利的发展，文化权利的实现支撑着少数民族发展的内涵。少数民族文化权利有着丰富的内涵，广西的“花山崖壁画、铜鼓、壮锦、绣球、干栏、风雨桥、鼓楼、歌圩以及布洛陀史诗、密洛陀史诗、刘三姐传说等表征出广西民族历史文化形象性质特征”[8]，体现在法律层面，既包含少数民族成员享有的文化成果权益和参与文化活动的权益，也包含对本民族保持和发展其文化特性所固有的生活方式的权益，以及对这些权益造成侵害时获得的救济权。民族同化和民族传承是两个同样重要的命题，少数民族传统是其安身立命和人格自信的一个体现，传承与发展优秀的少数民族文化，保存其特有的民族品味，确保广西民族生态的多样化，构建一元为主多元并存的中华民族团结的大家庭，有现实的意义。而传承和发展民族語言和文化最便捷、最具有操作性的手段就是教育。 “国家尽一切努力， 促进全国各民族的共同繁荣” 是宪法序言中的规定，而“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”也是宪法对各民族赋予的权利，《民族区域自治法》规定民族学校“有条件的应当采用少数民族文字的课本， 并用少数民族语言讲课”。可见，繁荣的共同性，成为少数民族传统文化教育的法理基础。

（三）基于对弱势群体倾向性保护的法理认同

博登海默认为，“平等指的对象可以是收入分配的制度，也可以是政治参与的权利，平等是一个复杂的概念，它具有各种形状，具有不同的含义，它更是弱势群体的社会地位在法律上的体现，它涉及人类的基本需要，比如法律面前的平等和机会的均等”[9]。除了形式上的平等，实质上不平等也是一种不公平，对弱势群体进行倾向性保护，在法律的形式上设计优惠条款和特殊条款，对少数民族文化进行保护和促进、帮扶，从而实现实质意义的平等，是现代法治的一个重要理念，对弱势群体的教育是近年备受关注的问题之一[10]。从民族平等的角度，广西第一大少数民族壮族文化的发展和传承处于劣势，壮民族对自我民族的认同感缺失，国家通过立法和执法的干预是实现弱势群体保护的一个重要手段。壮民族首先在民族传承上体现为弱势，国家统一标准的教育教学内容进一步冲淡了壮族的文化，需要通过民族倾向性立法与教育倾向性立法两个方面来保障平等。总而言之，广西民族教育的立法采用“促进法”例，是基于对壮族文化在传承上的弱势现状，希望通过法律保障，实现对弱势群体的法治关照。

（四）基于壮民族教育的弱质性特征

以壮族为第一大少数民族的广西，在文化传承上处于弱势，“千百年来，少数民族大多使用民族信仰和乡规民约调整社会关系”[11]，促进立法体例适用经济法中的适度干预理论，要求国家采用适当的干预，以促进广西少数民族教育健康有序发展。这种弱质性特征，需要地方立法对民族教育从规划、扶持和鼓励发展三个层面分别进行规范、鼓励和引导各方主体共同参与到以壮民族为主体的少数民族的教育发展中，最终实现广西少数民族素质整体水平的提升。

（五）基于“以政府引导和促进”的民族教育地方立法目的

作为一项“促进型”法律，民族教育立法最主要的立法目的就是督促政府公权力量对民族教育的引导，这也是促进法最典型的特征。而广西民族教育促进条例属于为推动广西民族教育有序发展而制定的，从宏观层面对民族教育的具体事务进行总体指导的地方立法规范。广西少数民族教育自身的特性决定了其离不开政府的引导。因此，政府有义务运用其“有形的手”来弥补壮民族传统文化教育和传承的缺陷，为民族教育的发展奠定良好的物质基础。广西民族教育促进立法，可明确规定，作为执法主体的“民族自治地方的人民政府”应当将“民族教育事业”纳入“国民经济和社会发展总体规划”，用“应当”型条款来规范政府行为。

（六）广西民族教育立法以倡导性的法律规范为主

广西民族教育立法，尊重民族特点，不应采用传统的法律规范中权利与义务相对应的标准，应采用“促进法”模式，条款以倡导性、激励性规范为主，政府权力在施行时可采用柔性执法，对民族教育法律责任的设置和界定比较粗放。比如规定少数民族聚居地区在“招考、招聘人员时”，采用“可以”式立法，宣示政府的促进和鼓励作用，以倡导性、诱导性的规范，替代刚性的、强行性的规定，同时给予民族教育机构和个人一定的经济扶持和优惠政策，帮助教育机构进行有利于民族教育文化发展的活动。

六、结语

2018年是广西壮族自治区成立60周年，广西民族教育地方立法以“促进条例”的形式进行颁布，大大促进了以壮民族文化教育为主要教育内容的广西民族教育的繁荣和发展。本文解决了民族教育地方立法“促进型”的法理依据，使得立法的合法性、合理性有了渊源，合乎逻辑。在实际运用中，建立在广西壮文化的弱质性等特点上的民族教育，如何通过法治的运行获得新的活力，特别是在法条的可操作性上，还需要进一步的研究。

[ 参 考 文 献 ]

[1] 杨岩岩.少数民族教育超常规立法应注意的问题及改进意见[J].宁夏大学学报（人文社会科学版），2014（9）：135-147.

[2] 陈恩伦.我国民族地区地方教育立法的经验及问题[J].内蒙古社会科学（汉文版），2016（7）：160-164.

[3] 潘静成，刘文华主编.经济法[M].北京：中国人民大学出版社，1999：55.

[4] 黄金海.增长极理论视角下的广西少数民族聚居区发展[J].广西民族研究，2013（1）：41.

[5] 王晓芳.教师城乡合理流动与促进专业发展的策略研究[J].中国成人教育，2018（11）：136.

[6] 马克思恩格斯选集第2卷.[M]北京：人民出版社，2012：448.

[7] 张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014（4）：8.

[8] 张利群.论桂学研究的民族学理论与方法论基础[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2016（11）：102.

[9] [美]博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].中国政法大学出版社，1999：285.

[10] 王慧慧，闫树涛.基于弱势群体精准扶贫的成人教育策略研究[J].中国成人教育，2018（3）：19.

[11] 陈立鹏.对我国少数民族教育立法几个重要问题的探讨[J].民族研究，2006（1）：13.

[责任编辑：陈 明]