浅析县级宅基地管理中的问题与对策

傅珂

摘 要 农村宅基地管理是落实习近平总书记“人民对美好生活向往”和维护社会稳定的一项重要工作，一直是县、乡、村三级工作的热点、难点问题之一。农村居民对改善村居环境和对用地需求量的增加，对农村宅基地管理工作提出了新的要求。本文以当前青岛市即墨区宅基地管理工作的实际情况为例，分析县级宅基地管理工作中的问题和不足，提出对策，以加强和规范农村宅基地管理工作，维护农村的和谐稳定和农民的切身利益。

关键词 县级宅基地管理 问题 对策

青岛市即墨区位于山东半岛西南部，东临黄海、南依崂山，秦代置县、隋朝建城，距今已有1400多年的建城史。全区陆域面积1780平方公里，海域面积2517平方公里，海岸线183公里。

一、宅基地管理使用现状

第一，即墨区农村宅基地管理初步走上正轨，是在1982年国务院颁布的“两个条例”（即《国家建设用地管理条例》《村镇建设用地管理条例》）之后;自20世纪80年代中期农民建房逐步形成高峰。2010年即墨区出台了政策，对宅基地实行分区域管理：中心城区和东部沿海乡镇、滨海公路两侧停止了宅基地审批;城区附近或镇驻地附近区域限制成片建设宅基地，进行插空建设;其他区域仍进行宅基地审批。就是说目前1033个村庄中就有230个村庄停止了宅基地审批。这样到了2016年，每年的审批数量逐步降到了2600户。

第二，农村人口和剩余劳动力逐步向城镇转移。由于城镇土地的集约化利用水平远远高于农村，这一政策对提高土地的集约化利用水平本应起到很好的积极作用，但实际上，在农村人口向城市转移的过程中，农村新批宅基地的数量虽然趋于减少，但空置的旧宅基地并没有相应地退出来，新批的70%以上都是村庄外延，村庄“地盘”不断增大。村庄对外扩展的速度还是很快的，只是由于分布零星分散，没能引起关注。

第三，即墨区农村宅基地确权登记发证工作自2013年4月全面展开，按照总登记的模式进行了新一轮确权登记发证，现已圆满完成了发证工作任务，应换证和应发证的基本上发证到位。

二、宅基地管理工作中存在的问题

第一，宅基地供应量仍不能满足村民的新增住房需求量。近几年来，随着经济的发展，农民收入逐步增长，新农村建设步伐加快，农民改善居住条件的意愿不断增强。2009年至2017年，即墨区已批准新增宅基地23850户。去年我们对即墨区农民需新增住房需求量进行了粗略调查，仍有11000多户村民有住房需求。

第二，宅基地闲置的情况需要引起重视。目前即墨区农村人口约63.3万人，农村宅基地约37万宗。根据抽样调查统计，目前即墨区的宅基地闲置率约为5%。

第三，有些村庄农村宅基地建设布局零乱，缺乏规划引导。部分农村村庄建设规划编制由于缺乏村镇规划和控制性详细规划，农民住宅处于低水平重复建设中，有的“只见新居，不见新貌”的现象，有的则一味外延“攤大饼”。

第四，个别村庄在宅基地审批上缺乏公正、透明度。审批缺乏群众监督，容易产生审批不公和腐败，引发社会矛盾。

三、加强农村宅基地管理工作的建议和具体措施

（一）建议

第一，加强村庄规划建设。增强部门协调，实现土地利用总体规划与村庄建设规划的无缝衔接，将集约节约用地的理念融入村庄的规划与建设中。利用各种媒体和渠道，加大国土资源管理宣传工作的力度，让广大农民特别是广大农村干部认识到土地利用总体规划的重要性和严肃性，明确节约土地、合理用地、保护耕地的重要意义。

第二，摸清现状。以县域为基本单位，像土地详查那样，制定出规范的调查规程、调查目标，以土地部门为主，调动相关部门对辖区内各个村庄的各类用地和闲置土地、空置房屋进行详细的调查，测绘出贴近实际情况的土地利用现状图，以此为依据调整规划，确定村庄建设用地的近期发展目标和长远发展方向，进行宅基地和各类建设用地的审批。

第三，统筹安排，合理布局。根据社会经济发展的总体要求，合理安排村内的商业用地、交通用地、绿化用地和大型农业机械的维修、存放用地;根据有利于村民的生产、生活的要求和当地的风向特点、流水方向以及地形特点，合理安排有空气污染的养殖用地、有水污染或噪声污染的工业用地等;加强对水、电、路特别是村内道路的基础设施建设;加强环境卫生建设，吸引村民利用村内存量和闲置的土地进行住宅建设。

第四，采取适当的政策，鼓励村民利用村内空闲地建房和翻建房屋。有条件的村庄也可以采取现金补贴、无偿提供部分建材等经济手段，鼓励和推动村民积极主动参与旧村改造。

（二）具体措施

第一，相关职能部门建立依法管理农村住宅用地的共同责任机制。严禁城镇居民在农村购置宅基地或旧房;严禁给城镇居民在农村购买或违法建造的住宅发放土地使用证;严禁先建后报批;严禁只办理建设规划许可手续，不办理用地审批手续就进行建设。

第二，为适应社会经济发展和更好地满足农民改善居住条件的要求，集约节约利用土地，制定适应当前形势需要的多层、中高层和高层住宅楼宅基地审批管理规定。规范审批条件、审批流程，制定相应的审批表和台账。

第三，加强集体建房的批后监管，特别是分配后剩余部分，要定期备案。并要求农民住房名单由国土部门和其他相关部门分别组织审批的，应统一由国土部门备案，以便建立县级统一、规范的农村住房管理体系。

第四，建立协调机制，对社区住房安置后剩余部分住房，应用于解决符合建房条件村民的新增住房需求，严禁以商品房的名义对外销售。

第五，我们将依据上级政策及时调整目前的宅基地管理办法，以适应实际管理工作需要。例如，2018年1月15日自然资源部部长、国家土地总督察姜大明表示，政府将不再垄断居住用地，将试点宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。

（作者单位为青岛市即墨区应急管理局）