我国超大城市的韧性特点及应对策略简析

■ 全美艳 QUAN Meiyan 颜 隽 YAN Jun 陈 易 CHEN Yi 马 阅 MA Yue

在城市的迅猛发展过程中，城市遭受火灾、雨洪、雾霾、恐怖袭击、垃圾围城、能源泄漏等灾害的新闻不绝于耳，每个人都或多或少地感受到城市的“不安”。近年来，不少学者和政策制定者意识到：仅用“抵抗”的思维难以应对城市未来可能面对的突发灾害或慢性灾害，人们迫切需要新的城市防灾治理思路。“韧性城市”的概念由此得到越来越广泛的认可，为人们提供了更具前瞻性的思考方向。

1 城市韧性的概念和内涵

“韧性”源于其拉丁语词源 resi-lire，即回弹，最早被物理学家用来表示弹簧的特性，以及描述材料的稳定性和抗外部冲击的能力[1]。学者们将“韧性”和“城市问题”关联起来，提出了“韧性城市”的概念，主要是指城市以主动的姿态适应新的环境，并在遭受灾难后快速恢复城市功能并维持正常运转。城市的韧性，不仅依赖城市的建筑、通讯、避难所等现代工程设施，更看重社会治理、经济韧性等软性设施。

“城市韧性”与“韧性城市”有着非常密切的关系，可以认为是一个对象的不同表述方面。关于“城市韧性”有不同的定义，但普遍都强调城市系统对灾害的主动吸收并及时恢复到新的状态的能力。洛克菲勒基金会（Rockefeller Foundation）将“城市韧性”定义为：“城市中的个人、社区、机构、企业和系统在各种慢性压力和急性冲击下存续、适应、发展的能力”[2]。联合国对“城市韧性”的定义是：“受到危害的系统、社区或社会以及以有效的方式抵抗、吸收、容纳和恢复灾害的能力，包括通过保护和恢复其基本结构和功能”[3]。笔者认为，城市韧性具有两方面含义：一是城市对灾难的抵抗能力，即灾害不易发生；二是城市在受到扰动后，快速恢复到原来状态甚至超越原来状态的能力，即灾后快速恢复。简单来讲，韧性能力越强，城市所面临的灾害风险越低，从灾害中恢复的速度越快。

2 国外城市韧性的研究现状及成果

国际组织和发达国家的一些城市已经开展了不少城市韧性的研究和实践，为我们提供了宝贵的经验。在研究内容上，一些曾经遭受各类严重灾害的城市，正在探讨如何应对各类灾害，以及建立城市风险评估体系；在研究框架上，从理论演绎、构建指标体系、建构测评模型，到实证分析、实际应用等方面都有不少成果，为我们的进一步研究搭建了良好的平台。我国的相关研究开始较晚，但近几年发展很快，相关论文数量明显增多，内容主要集中在地理学、工程学和防灾、减灾等领域，偏重于文献综述、定性研究和工程类措施，在提升城市韧性策略、构建评价指标等方面的文献还不多。

2.1 代表性的韧性城市计划

发达国家虽然具备较好的灾害预警和灾后恢复系统，但面对自然灾害和恐怖袭击等灾害，其应急管理系统和机制建设仍显示出严重不足，因此，发达国家较早开始研究韧性城市的理论，并尝试运用于实践。

在韧性城市的理论和实践推进过程中，国际组织展现出巨大的纽带作用。国际合作组织集合全球范围内的众多城市，共同采取措施加强灾害防治规划，推动了全球各城市之间的协同进步，也极大鼓励了全球建设韧性城市的积极性。联合国减灾署（United Nations Office for Disaster Risk Reduction）的“让城市具有韧性”竞选计划和洛克菲勒基金会的“全球100 个韧性城市”计划都是其中很有影响力的案例。

一些曾经遭受极端气候或者人为灾害的城市，如伦敦（London）、纽约（New York）、新奥尔良（New Orleans）等，率先探索实现城市韧性的途径。如伦敦自2013 年入选“全球100 个韧性城市”以来，出台了《管理风险和增强韧性》的政策报告，并依此建立了一系列政策执行机构。纽约遭受2012年的桑迪飓风（Hurricane Sandy）打击后，也采取了一系列措施，促使城市的社区、经济活动和公共服务做好应对自然灾害的准备。美国在多个城市建立了韧性政策之后，也相继确定了国家级的韧性建设措施。2016年，美国联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency） 成 立 了 减灾框架领导小组（The Mitigation Framework Leadership Group）。2018年3月，洛杉矶在“全球100个韧性城市”组织的协助下，洛杉矶市长Eric Garcetti明确表示，将采用“韧性的洛杉矶”（Resilient Los Angeles）战略，致力于建设更安全、更强大的洛杉矶。洛杉矶韧性战略在个人、社区、城市和全球范围内有15个目标和96个行动，这些目标共同为城市居民提供了应对地震、极端高温、经济和社会不平等冲击和压力的对策。同时，在多个市政部门指定了部门首席恢复官（DCRO），他们的任务是整合城市运营资源，并为韧性计划的新型跨部门合作铺平道路[4]。

表1列举了一些卓有成效的韧性城市计划，值得借鉴。

2.2 国际城市韧性评价指标体系研究

城市韧性的综合评价指标体系是当前的研究热点和研究难点。建立科学合理的评价指标体系，有利于评估城市的韧性弱项，有的放矢地进行灾害预防。

目前得到国际社会广泛应用和认可的城市韧性评价指标体系是洛克菲勒基金会提出的城市韧性框架指标体系（CRI）。该指标体系涵盖韧性城市建设关键领域的7 大特性，从个人、组织到地方与知识体系做了一个全面的分类描述，由4类12 个关键指标，48～54 项子指标和130～150 个评分项综合组成[5]。表2梳理了目前国际上其他具有参考意义的城市韧性综合评价指标体系，可供参考。

3 中国超大城市的韧性特点及策略

所有城市都涉及城市韧性的问题，然而毋庸置疑，大城市尤其是超大城市的韧性问题更为严峻，更需开展研究。在中国，超大城市不但人口密度极高，而且也是国家或区域的财富、技术聚集地，防灾减灾问题十分重要。

3.1 超大城市的概念

国务院于2014年发布了《关于调整城市规模划分标准的通知》，按城区常住人口的数量把城市划分为超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市五种类型。其中，超大城市主要指城区常住人口1 000万以上的城市，目前国内至少有北京、天津、上海、广州、武汉、重庆及深圳7座城市符合超大城市的标准[6]（表3）。我国超大城市与国际上超大城市（megacity）的概念接近， 联合国经济和社会事务部（United Nations Department of Economic and Social Affairs）在2017“世界城市化前景”（World Urbanization Prospects）的报告中定义拥有1 000万居民的城市为超大城市。根据2014年的统计数据：全球人口最多的前三个城市是东京、德里（Delhi）和上海，分别为3 800万、3 500万和2 300万人口，并预测到2030年，特大城市的数量将增加到41个[7]。

“超大城市”的定义带有一定的主观性。随着时代的变化，超大城市的划分标准也在变化，如：唐长安城人口最多时超过100万，在当时是世界上不容置疑的“超大城市”；当前伦敦和纽约的人口仅超过800万，虽然低于联合国设立的“1 000万城区人口”标准，但仍是具有重要地位的超大城市[8]。 超大城市虽然往往是基于人口规模来划分的，但却不是一个仅仅与人口规模对应的概念，超大城市的人口、资源、科技、信息等高度集聚， 政治、经济、文化、社会高度集成，党政机关、企事业单位、社会团体、公众等多元利益相关方高度关联，它是我们所处的时代背景下持续城市化的综合结果[9]。

表1 国际代表性韧性城市计划一览表

表2 国际上较为成熟的城市韧性综合评价指标体系

表3 我国超大城市人口及面积一览表（2017年）

3.2 中国超大城市的韧性特点

与一般城市相比，超大城市在城市韧性上面临更大的挑战，主要表现在以下几个方面。

3.2.1“超级密度”对城市韧性的挑战

对比世界多个城市人口密度可以看到，同样是千万级别人口的城市，尺度和密度却相距甚远。比较北京、上海、纽约和东京（Tokyo）中心城区的常住人口密度，会发现北京和上海远高于东京和纽约。在0～10km 的半径范围，北京和上海人口密度为2.07万人/km2和2.56万人/km2，分别高出东京7 421人/km2和12 400人/km2，高出纽约7 539人/km2和12 500人/km2。其中，在0～5km最核心区域内，上海常住人口密度高达3.67万人/km2，比纽约（2.66万人/km2）高出1.01万人/km2；北京（2.02万人/km2）虽低于纽约，但仍接近东京（1.08万人/km2）的两倍[10]。这是我国超大城市的典型密度特征，称之为“超级密度”并不夸张，规划和治理一个千万级别人口的超级密度城市，困难可想而知。

超级密度导致城市在空间形态、人口密度、交通规划、公共基础设施等方面，表现出比一般中小城市更高的孕灾性。例如，建筑密度高、周围缺少开阔疏散空间的街区发生火灾的可能性和危险性更高；复杂的人口构成和城市空间，使城市更可能面临恐怖袭击、贫困引发的骚乱等安全问题……城市管理者将面临更大的挑战。

3.2.2“快速转型”对城市韧性的挑战

与发达国家相比，中国社会整体处于快速转型的重要阶段，也是各类矛盾频发的阶段。2017年，中国城市化率达到58.52%，这标志着我国的发展到达较高的水平。城市化率在30%～70%的阶段是学界普遍认可的快速城市化阶段，城市化率达到50%时，城市文明普及最快、城市辐射能力最强，同时，也是城市问题和社会矛盾长时间累积而可能失衡的关键点，各类城市病层出不穷，各类矛盾空前激化[11]。超大城市的问题往往更为明显和严重：住宅紧张、交通堵塞、社会骚动、基础设施不足和更高的犯罪率等时刻困扰着城市管理者。

在经济高速发展面前，生态环境也表现出明显的脆弱性，工业排放、空气污染、水污染等污染问题和随之而来的污水处理、垃圾回收、原始植被破坏、生物多样性损害等一系列环境问题也日益突出。

3.2.3“多灾并发”对城市韧性的挑战

我国的防灾分为洪水、气象、海洋、地震、地质、农、林等7大种类，灾害链、灾害群已经逐渐成为防灾领域研究的重要对象。从超大城市的现状复杂性来看，仅依靠单一的防灾灾种，难以提供一个整体的保障方案。目前的现实情况是，防灾管理方面实行单灾种管理体制，采用分灾种、分部门、分地区的防灾模式，很可能会出现因综合协调不力而导致政策不一、步调不齐的情况，甚至可能出现部门之间互相推卸责任或重复“撞车”[12]。

3.3 中国超大城市的韧性建设策略

自然灾害和人为灾害时刻都在威胁着城市的安全运行，超大城市面临的挑战往往更为巨大，为此，需要未雨绸缪，在城市韧性方面做好应对。

3.3.1 注重预防与评价

中国城镇化的规模、速度和密度在世界范围内都是前所未有的，这一进程不仅会挑战传统的社会学、经济学和生态学，还必将挑战传统的城市防灾思路[13]。过高的城市人口密度和空间密度，以及在交通运输、能源供给、城中村、社会治安、环境污染等方面的巨大压力，迫使学者、政策制定者、城市管理者跳出传统被动抵抗城市灾害的思路，转向主动吸收、预防城市灾害的思路。

非工程的防灾策略是城市韧性的重要内容，比如，引导居民熟悉地区周围避难场地和安全路线、掌握基本的避难知识、提高自救和互救的能力。同时，开展中小学生防灾教育、组织防灾互动活动，建立防灾知识展览馆，建立防灾日等措施，有助于加强人们的防灾抗灾意识和能力。

建立城市韧性的评估体系也是其中意义重大的一环。把城市的韧性能力量化为可度量的指标，有利于城市决策者将概念与实操性政策相联系，引导政策制定者制定弥补城市韧性弱项的对策。在建构中国城市韧性评价指标体系的过程中，应该广泛、深入地考虑城市社会经济、人居环境、管治系统和民众意识的特点，制定有靶向性的评价指标体系，以推动城市未来的持续发展。

3.3.2 注重综合措施

超大城市是一个庞大而复杂的综合系统。城市在以发展经济为重心的同时，必须一方面增强城市承载各类社会压力的能力，另一方面突出生态环境保护，强调城市可持续发展的能力。实现这一重要目标的关键在于，全方位提高城市韧性，通过科学合理的规划，密切关注城市发展的实际状况，实现韧性城市的目标。

国内学者在研究各类型灾害避难要求的基础上，提出了综合避难场所的概念和规划流程。认为在规划实践中，综合避难场所的规划应该包括前期研究阶段、中期布局阶段以及后期管理阶段[14]。在实际应用中，主张运用多种高新技术，对城市灾害（地震、火灾、洪水等）的风险进行评估，统筹安排综合性避难场所和针对某些特殊灾害的避难场所。

3.3.3 注重发挥优势

超大城市在防灾抗灾方面，既面临巨大的压力，也具有自身的优势。在中国，超大城市往往是区域乃至国家的经济、科技中心，一般都具有强大的经济基础、先进的科技水平、高效的管理能力、完善的基础设施……因此，在城市韧性建设中，应该充分发挥这方面的优势，实现韧性城市的目标。例如，可以充分发挥智能化技术的力量，在城市风险的报警及反应速度、应急信息平台搭建、公众风险知识普及率等方面充分发挥长处，加速推进韧性城市建设。

在韧性城市的建设中，需要重视长效机制的作用，邻国日本在这方面有许多值得借鉴的宝贵经验。日本是一个在地震和海啸等自然灾害中成长起来的国家，面对多灾害的现实情况，日本政府通过法制化方式，立法建设具有避难功能的城市公园绿地，成为有效降低人员伤亡的重要措施。在1978 年的日本国家预算中，就有“具有防灾功能的都市公园建设”要求，保证在制度上有效地促进了防灾绿地建设的展开[15]。日本的经验对我国的超大城市具有借鉴意义，我们应该发挥制度优势，加快城市韧性的建设步伐。

4 结语

越来越多的人已经认识到城市的潜在风险，韧性城市已成为当前城市研究的热点之一，为城市综合防灾提供了新思路。本文初步分析了我国超大城市在超级密度、快速转型、多灾并发等方面对城市韧性的挑战，提出了评价、预防与综合治理相结合，充分发挥我国管理体制优势的建议。提高超大城市的韧性是一个漫长而复杂的工作，应该综合考虑人居环境、城市社会经济、管治系统和民众意识等方面的内容，推动城市的持续发展。