我国通航机场升级运输机场意义初探

□ 中国民用航空局清算中心 王春凤/文

通用机场升级运输机场是国家综合机场体系建设的重要内容

（一）通用机场升级运输机场是理顺国家综合机场体系管理机制的重大举措

从管控机制来看，运输机场和通用机场布局规划管理机制相对独立。我国运输机场布局规划是从国家层面进行统筹协调，民航局会同国家发展改革委根据我国经济社会和航空运输等发展需求，适时修订和完善《全国民用运输机场布局规划》，并报国务院批准后印发实施。而通用机场布局规划是从省级层面抓好顶层设计，由省级（自治区、直辖市）发展改革部门组织编制辖区内通用机场布局规划，征得民航地区管理局、战区空军（空域管理部门）同意，报省级（自治区、直辖市）人民政府批准。我国运输机场和通用机场布局规划现行管理机制差异见表1所示。

表1：我国运输机场和通用机场布局规划现行管理机制差异

从功能定位来看，运输机场与通用机场航空服务功能存在交叉重叠。运输机场作为国家重要的公共交通基础设施，在综合交通运输体系中发挥着重要的支撑带动作用，主要提供公共航空运输服务，也可以兼顾通用航空服务。通用机场主要承担交通运输服务、社会公共服务、通用航空消费、航空飞行培训、工农林生产作业等通用航空服务。显然，运输机场的基础设施、航班时刻等核心资源在优先满足航空公司开展公共航空运输服务的前提下，也能够保障通用航空企业提供公务航空、短途运输等通用航空服务。

从转换需求来看，运输机场与通用机场之间相互转换诉求日益强烈。随着我国“一带一路”倡议、长江经济带发展、京津冀协同发展、长三角区域一体化发展、粤港澳大湾区五大国家战略与新时代区域协调发展战略的深入实施，加快打造京津冀、长三角、珠三角三个世界级机场群，北京、上海、广州、成都、昆明、深圳、重庆、西安、乌鲁木齐、哈尔滨十大国际航空枢纽功能显著增强，以及高速铁路等地面大运量快速交通网络的逐渐完善等，各地区某些运输机场和通用机场所处的发展环境可能发生重大变化，导致部分通用机场未来需要新增客货定期运输服务功能，亟待升级为支线运输机场；同样也存在公共航空运输业务发展长期低于预期的支线运输机场，需要降级为集中提供通用航空服务的通用机场。

综上所述，目前我国运输机场和通用机场的布局规划管控机制保持相对独立，无法满足功能定位重叠度较高的支线运输机场和通用机场之间日趋旺盛的双向转换需求。而通用机场转升运输机场将有效打通通用机场向运输机场转换升级的通道，突破通用机场与运输机场之间不可逾越的界限，推动完善运输机场和通用机场之间的双向动态功能调整管理机制，强化各省（自治区、直辖市）通用机场布局规划与《全国民用运输机场布局规划》的紧密衔接，构建通用机场与运输机场统筹协调发展、功能相互补充的国家综合机场体系，推动我国综合机场体系供需更为均衡、层次更为清晰、布局更为合理。

（二）通用机场升级运输机场是加快完善国家运输机场体系的有益补充手段

从发展现状来看，我国运输机场体系正在加速完善，但运输机场的布局数量及其空间密度仍有较大提升空间。截至2018年底，我国已建成投用235个民用运输机场（含江西九江机场，不含3个通勤机场）。较“十二五”末增加28个，但运输机场数量约为美国的1/3，按100公里服务半径计算可覆盖全国86.2%的人口、91.9%的经济总量和90.4%的地级市，较“十二五”末分别增加1.8、1.3和3.2个百分点，但对中西部地区的覆盖仍然不足，特别是边远地区、民族地区航空服务短板依然较为突出。

从发展前景来看，未来我国将建成覆盖广泛、分布合理、功能完善、集约环保的现代化运输机场体系。党的十九大提出了从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国的宏伟目标。中国民航将与时俱进，开启新时代民航强国建设新征程，到2035年，全国运输机场数量实现400个左右，地面100公里覆盖所有县级行政区。另外，中国民用航空局局长冯正霖在2018年8月赴山东省调研中小机场建设和通航发展情况时，特别强调要完善中小机场的布局规划，在建设数量问题、建设规模问题、功能融合问题上下功夫，推动中小机场健康可持续发展。

综上所述，当前我国运输机场总量不足、布局不尽合理等问题仍较为突出，难以满足综合交通运输体系建设和经济社会发展的需要，无法适应国家重大战略实施和广大人民群众便捷出行的要求，未来仍需科学合理地规划布局建设大量的运输机场。通用机场转升运输机场，不仅能够成为用好存量通用机场、增加运输机场数量、加密运输机场布局的另一有效路径之一，而且能够有效缓解运输机场保障能力不足对民航可持续发展的不利约束，不断增强我国运输机场体系对民航快速发展的贡献率，持续推动民航高质量发展，以满足人民对美好生活的向往。

通用机场转升运输机场的示范意义

（一）通用机场转升运输机场将加速推进我国通用机场升级条件更加明确

近年来，国家相关部门出台了一系列的促进我国民航业快速健康发展的规划政策文件，部分文件对通用机场转换升级为运输机场的相关条件提出了要求。其中，国家发展改革委和民航局联合印发的《全国民用运输机场布局规划》（发改基础〔2017〕290号）指出，通用机场转化为运输机场，需具备相应条件并按相应程序报批；国家发展改革委和民航局联合印发的《关于促进通用机场有序发展的意见》（发改基础〔2018〕1164号）明确了通用机场的升级转化条件，一是符合全国民用运输机场布局规划，二是具备运输机场安全运行发展条件，3年内没有发生重大航空安全事故且无管理责任造成的重大及以上生产安全事故。

截至目前，我国并没有通用机场成功转升为运输机场的案例，关于通用机场升级为运输机场的条件仍然停留在文件原则层面，升级条件的直观性、简便性和可操作性尚未经过实践检验。某些条件成熟的通用机场转升运输机场，将进一步推动上述规划政策文件提出升级为运输机场的相关条件更为细化、明确，围绕通用机场升级条件加快形成一套易于收集、相对成熟客观的指标体系或明细清单，为我国后续其他通用机场开展转升运输机场工作提供针对性的指导借鉴。

（二）通用机场转升运输机场将推动完善我国通用机场升级技术标准体系

标准作为国家治理体系的一项基础性制度，已成为与战略、规划、政策同样重要的国家治理手段，是促进国家治理体系、治理能力现代化的有力推手。制定和实施技术标准是民航行业管理的重要手段，也是民航行业持续健康发展的基本特性和核心需求。

某些条件成熟的通用机场转升运输机场，必将引导相关科研单位加大对通用机场升级技术标准研究的投入经费，推动聚集研究编制通用机场升级技术标准的人才队伍，加快构建完善的通用机场升级技术标准体系，为通用机场转升运输机场开展的一系列工作提供共同遵守和重复使用的准则，以充分发挥技术标准体系在通用机场升级工作中规范性、效率性、专业性和权威性的支撑和引领作用，为我国未来更多的通用机场转升运输机场提供有效的技术标准体系供给。

（三）通用机场转升运输机场将加快强化我国通用机场升级路径深入研究

系统梳理国家相关部门近年来出台的一系列涉及通用机场升级转换机制的规划政策文件后发现，目前我国通用机场转升运输机场存在四条备选路径。一是通过满足《关于促进通用机场有序发展的意见》（发改基础〔2018〕1164号）明确的通用机场升级需要具备的相应条件转升为支线运输机场；二是根据《全国民用运输机场布局规划》中提出的“枢纽机场所在地确需建设多个运输机场的，按国家有关规定报批”，采取将枢纽机场所在地的通用机场规划建设为新运输机场的方式，实现通用机场升级为运输机场；三是依据《全国民用运输机场布局规划》中明确的“航空货运业务应充分利用现有机场的货运能力，如需新建以货运功能为主的机场原则上优先从本规划中选取，需新建规划外机场的另行研究”，采用将通用机场规划建设为货运功能为主的运输机场的路径，完成通用机场转换升级为运输机场；四是在我国管理体制改革进入攻坚期和深水区的背景下，呼吁各方积极争取国家发展改革委和民航局充分发挥试点对全局改革的示范、突破、带动作用，在我国综合机场体系领域尽快开展通用机场升级改革试点工作，通过力争进入通用机场升级试点范围转升为运输机场。具体路径见表2所示。

表2：我国通用机场转升运输机场备选路径情况

结合我国民用机场领域管理体制机制现状初步判断，上述四条路径实现难度呈现逐步上升趋势，即备选路径一实施难度最低，备选路径四实施难度最高，备选路径二和三实施难度处于中间位置。某些条件成熟的通用机场转升运输机场，必将引发相关人员加速探索我国通用机场升级为运输机场道路的进程，在选择实践上述备选路径的同时，主动思考、创新提出更多的通用机场升级的可行备选路径，为解决我国通用机场升级路径问题贡献智慧和方案，切实起到典型引领、先行先试、示范借鉴的作用。