基于SWOT视角下我国公益性环境监测机构发展趋势研究

谢文理 朱凯 施昕澜 蒋少杰 薛银刚

摘要：公益性环境监测机构是我国环境监测领域中的一面旗帜，为我国环境保护事业的发展做出过卓越贡献。本文采用SWOT分析法，对当前公益性环境监测机构自身存在的优势和劣势进行深入研究，客观分析了其面临的历史机遇和挑战，提出了加快垂直管理体制改革，加强队伍能力建设，加大资金扶持力度，强化新技术应用和拓展监测服务领域等方面的对策和建议。

关键词：环境监测;事业单位;SWOT分析;发展对策

中图分类号：X83 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）05-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.05.085

Abstract：The public welfare environmental monitoring institutions is a flag in the field of environmental monitoring and has made outstanding contributions to the development of environmental protection in China.This paper uses SWOT analysis method to implement investigative research on the existing advantages and disadvantages of public welfare environmental monitoring institutions. The historical opportunities and challenges was analyzed and the countermeasures and suggestions were proposed which included the reform of vertical management system， the capacity building of strengthen team， the increasing support of finance， the application of new technologies and the expanding of monitoring services.

Key word：Environmental monitoring;Public institution;SWOT analysis;Development countermeasures

公益性环境监测机构主要是指隶属于环保部门管理的事业单位[1-2]，是我国环境保护事业的中坚力量，为我国环境保护工作做出过大量贡献[3]。国家高度重视环境监测工作，十八大以来国家不断推进环境监测体制改革[4]。当前，我国的环境监测事业进入了一个新的发展时期，公益性环境监测机构正面临着重大变革。省以下环境监测机构垂直管理[5]、行政事业性监测服务收费取消、第三方监测市场进一步放开等诸多举措对原有的监测体系产生了巨大冲击[6]，这些变化时刻提醒着公益性环境监测机构，要在改革的浪潮中找准自身的角色定位，不断提高监测水平，更好的为政府及社会公众服务。

1 公益性环境监测机构SWOT分析

SWOT分析法于20世纪80年代由美国旧金山大学管理学教授韦里克提出，通过对与研究对象密切相关的优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）、机会（Opportunities）和挑战（Threats）四个方面进行比较分析和识别评价[7-9]。其中优势和劣势是内部自身影响因素，而机会和挑战则为外界环境变化影响因素。本文拟采用SWOT分析方法，对公益性环境监测机构进行强弱危机分析，主要评价该机构的优势、劣势、面临的机会和挑战，以期对公益性监测机构自身发展进行全面深入分析和优劣势定位，同时也为政府环保部门提供管理上的依据和建议。

1.1 公益性环境监测机构的优势分析

1.1.1 监测设备齐全、手段多样

随着我国经济发展和环境保护工作日益成为热点，各级政府在监测能力建设上不吝财力。通过多年不断投入，公益性环境监测机构配备了一批性能较为先进的监测设备，初步形成覆盖水、气、声等多环境要素的自动监测网络，无人机、激光雷达、卫星遥感天地一体化监测技术已具规模[10]。以江苏为例，据有关数据统计显示，全省各级环境监测机构主要仪器设备十余万套，价值136亿余元[4]。

1.1.2 高素质的监测人才队伍

近年来，我国公益性环境监测机构的人才队伍不断加强。通过人才引进和监测技术比武等活动，机构监测人员的学历层次不断提高，监测技术水平也得到了极大锻炼，人才快速成长并能独挡一面。如苏南某地级市环境监测中心，该机构在编人员88人，其中硕士以上学历41人，占总人数47%;高级工程师以上19人，占总人数22%。高素质的人才队伍，是环境监测工作高质量完成的有力保证，是公益性环境监测机构的重要优势之一。

1.1.3 丰富的監测经验和数据积累

我国环境监测体系建立始于20世纪70年代末期，1979年中国环境监测总站的成立标志着环境监测事情开始步入正轨。经过近四十年的努力，在几代环境监测人的无私贡献下，公益性环境监测机构在生态环境监测、验收监测、污染源监测、执法监测等多个监测领域均取得了优异成绩，为我国环境监测系统及环境管理部门培养了一大批技术精湛、水平过硬的优秀人才。另外，多年持续性的数据积累，使得公益性环境监测机构能够在空间和时间尺度上说清环境演化规律，这也是其他环境监测机构不具有的优势。

1.1.4 较强的社会公信影响力

社会公信力是一种无形的软实力展现。公益性环境监测机构的社会属性决定了其公平、公正的监测地位。目前，第三方监测市场方兴未艾，但是在涉刑监测、执法监测、突发性应急监测以及涉及到重大社会舆论影响事件的环境监测，公益性环境监测机构仍然是环境管理部门和社会公众的首要选择。

1.2 公益性环境监测机构的劣势分析

1.2.1 经费来源单一、设施仍显不足

公益性环境监测机构多为全额拨款事业单位，所需经费均由地方政府全额保障。我国现仍处于发展中国家阶段，经济整体水平仍较落后。虽然环境监测工作日益受到国家重视，各级政府也投入了较多资金。但基础薄弱、经费来源单一的现象仍然存在，部分公益性环境监测机构存在办公场地狭小、监测设备落后、仪器更新困难等不利因素制约[11]。

1.2.2 激励机制短缺、员工积极性难以提高

2017年取消行政事业性监测服务收费以来，公益性环境监测机构的人员工资由政府全额保证，服务性监测业务职能逐步放弃，由于行业间差距的存在和分配体制的欠缺，目前公益性环境监测机构的人员工资明显低于其他行业，收入与受教育程度并不对等，机构内吃“大锅饭”现象较为严重，存在“多做多错”“干多干少一个样”等类似错误观点，员工的担当性和创新积极性严重不足，制约了公益性环境监测机构技术水平的进一步提高。

1.2.3 地区发展不平衡，人才队伍结构不够合理

我国的经济发展存在地区性差异，东部沿海地区经济发展水平较高，环境监测硬件设施较好，人员经费待遇有保障，对优秀人才的吸引力较强，而中西部地区经济发展相对较慢，环境监测基础较差，吸引人才能力较弱，甚至存在仪器闲置无人会操作的现象[12]。另外，虽然各省市已经初步建成生态环境监测人才队伍，但是环境监测行业核心人才比较缺乏，人才队伍发展也不平衡，首先是人才结构不均衡，部分机构编制增加少，人员老龄化现象严重;而有的机构监测新人多，“传帮带”工作不到位，造成监测工作交替无法正常衔接;还有的机构“两头多中间少”，出现人才结构断层，中坚力量堪忧。

1.3 公益性环境监测机构面临的机会分析

1.3.1 国家的高度重视

国家“十三五”规划明确将生态文明建设上升为国家战略，习近平总书记多次强调要打造一支“特别能吃苦、特别能奉献”的环境监测铁军。公益性环境监测机构作为环保部门的直属机构，在政策和资金上均得到了国家的有利保障。为了进一步加强环境监测工作的客观性、公正性，2016年以来中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《关于省以下环保机构监测检察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》和《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》，从政策上确立了公益性环境监测机构的主体地位，确保机构能够高效有序运行 [13]。

1.3.2 “互联网+”和大数据时代创新要求

2015年8月31日国务院印发《促进大数据发展行动纲要》。纲要的总体目标是立足我国国情和现实需要，推动大数据发展和应用，形成跨部门数据资源共享共用格局。在全球信息化快速发展的大背景下，大数据已成为国家重要的基础性战略资源。 “互联网+”时代对大数据分析的需求与公益性环境监测机构拥有的大数据积累和多要素自动监测网络能够相得益彰，能够进一步提高环境监测数据的真实性和公开性，增强环境监测工作与社会普通民众之间的互动，对提高环境保护的效果和水平具有重大意义[14-15]。

1.3.3 社会公众对于美好环境的需求

十九大指出现阶段我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众对于优美生态环境的渴求日益强烈。公益性环境监测机构在环境监测领域充当了政府代言人的角色，监测结果具有权威性、公正性的特点，深受人民群众信赖，这既是对公益性环境监测机构已有工作的肯定，也对机构今后的发展提出了更高要求[16]。

1.4 公益性环境监测机构面临的挑战分析

1.4.1 监测工作易受地方干预

国外发达国家环境监测实行政事分离制度，即监管属于政府机构，具体的检测任务则通过市场机制由企业承担。长期以来，我国公益性环境监测机构作为地方政府部门的附属单位，在人员编制、经费保障、干部任免等多个方面都受制于地方，在部分地方政府部门的授意下，篡改监测数据的现象屡有发生。虽然国家正在推行省以下环境监测机构垂直管理体制改革，但受多方面因素影响，该项工作目前进展较为缓慢，需要一个较长的过渡期，现阶段公益性环境监测机构受行政干预的风险依然存在。

1.4.2 新興环境监测机构入驻市场带来冲击

2018年在全国生态环境系统深化“放管服”改革转变政府职能视频会议上，李干杰部长强调要创新生态环境监测等公共服务供给模式，有序开放生态环境监测市场，鼓励社会监测机构广泛参与污染源自行监测、清洁生产审核等监测活动。第三方环境监测机构的介入，为环境监测行业注入了新的活力，带来了大量资金，同时引入了先进的仪器、方法和管理经验，增强了环境监测机构的竞争力，客观上有利于环境监测行业的良性发展[17]。

但第三方环境监测机构对传统公益性环境监测机构的冲击也是不言而喻。由于体制灵活、人员流动性强，第三方环境监测机构充满活力，人员构成多以年轻人为主，其分配奖励机制也能充分调动员工的积极性。服务意识强、工作效率高，这些都是公益性环境监测机构现阶段所不具备的优势。在市场经济杠杠指引下，公益性环境监测机构员工跳槽至第三方环境监测机构的现象并非个案，对公益性环境监测机构的未来发展有深远影响。

2 公益性环境监测机构发展对策及建议

2.1 强化新技术应用、实现信息数据共享

强化高新技术的应用，加强大数据、人工智能、卫星遥感等高新技术在环境监测和质量管理中的应用，通过对环境监测活动的全程监控，实现对异常数据的智能识别、自动报警。开展环境监测新技术、新方法和全过程质控技术研究，加快便携、快速、自动监测仪器设备的研发与推广应用，提升环境监测科技水平。

充分利用“互联网+”，建立环境质量监测原始数据直传平台，全面实施监测数据联网，实现监测数据大联网与集成共享的新格局。充分发挥大数据平台的集成共享作用，加强生态环境监测数据资源开发与应用，开展大数据分析，推进环境监测业务系统间的融合创新和协同应用。要构建数据关联分析系统，开展环境质量与污染源、社会经济数据间的时空分析和智能化应用表征。突出生态环境监测网络建设重点任务，统一规划布局监测发展目标。大力推进水、气、声等生态环境要素数据的共享与互联互通，满足环境管理和社会公众需求。

2.2 加快垂直管理改革、避免不当干预

加快省以下环境监测机构垂直管理改革步伐，人事关系、资金拨付转隶上级部门，彻底解决地方政府对公益性环境监测机构的掣肘。完善相关制度，明确领导监管责任、健全质量管理体系，提高质量监管能力，加大对违法行为的处罚力度，坚决抵制相关部门对环境监测工作的不当干预。

2.3 加强队伍能力建设

按照国家有关生态环境监测机构编制要求，落实各级公益性环境监测机构的人员、装备配置。认真贯彻落实生态环境保护人才发展中长期规划，组织实施环境监测专业人才培养工程，加强环境监测人员培训，提升环境监测队伍素质[18]。

深化现有的奖励分配制度，创新非物质性荣誉激励机制，加强员工的精神文明建设，引导其树立正确的人生观、价值观，提高员工在环境监测工作中的积极性和社会服务意识。

2.4 加大公共财政资金支持力度

按照环境监测机构管理体制要求，督促各级政府加大环境监测资金投入力度，将生态环境监测网络建设运行维护经费、环境监测工作运行经费、生态环境监测平台建设运行维护经费等全额纳入同级财政预算予以重点保障，确保公益性环境监测机构能够正常有效运行。

2.5 因地制宜、拓展服务领域

公益性环境监测机构因所处区域不同，环境监测侧重点也会有所差异。各地机构应因地制宜、扬长避短，根据所在区域特点及自身优势，适时开展特色性监测服务，广泛参与社会公众活动，努力提升监测机构的社会影响力，进而为自身赢得更多的发展潜力。

3 结语

当前，我国的环境监测事业正处于历史变革的关口，机遇与风险并存。在这场浪潮中，公益性环境监测机构如逆水行舟，不进则退。面对环境监测机构垂直管理体制改革的历史机遇，公益性环境监测机构应及时抓住机会，客服不足、充分挥发自身优势，创新机构体制，加强组织管理和新技术应用，想方设法调动员工工作积极性，努力提升数据质量和社会服务意识，力争成为我国环境监测领域的一面旗帜。

参考文献

[1]胡迪峰，翁燕波，高源.关于环境监测站在事业单位改革浪潮中转型发展的思考[J].中国环境监测，2013，29（1）：137-140.

[2]姜娜.关于事业单位分类改革中环境监测机构定性的若干考虑[J].改革与开放，2014（15）：43-44.

[3]马晓晓，方土，王中伟，等.我国环境监测现状分析及发展对策[J].环境科技，2010，23（2）：132-135.

[4] 程炜，王经顺，范清华.关于江苏省环境监测垂直管理制度改革的思考[J].环境监控与预警，2018，10（1）：1-5.

[5] 杨开放.浅谈环境监测垂直管理[J].资源节约与环保，2016（5）：94-95.

[6]李志林，刘淑丽.第三方环境监测体制强弱危机分析-基于SWOT分析法[J].环境科技，2017，30（3）：70-74.

[7]施胜利，霍张玲，陆文洋，等.SWOT分析方法在生态环境保护规划中的应用研究[J].中国环境管理，2017（5）：31-36.

[8]秦洁琼，于忠华，孙瑞玲等.南京市环境保护能力建设探讨与研究[J].环境科学与管理，2016，41（11）：14-18.

[9]周冏，董广霞，刘英等.基于SWOT分析的我国环境统计持證上岗制度发展对策[J].中国环境监测，2017，33（1）：36-43.

[10]王姝欣.我国环境监测现状及创新模式探析[J].资源节约与环保，2018（1）：42-43.

[11]王倩.环境监测市场化的问题及对策分析[J]. 科技创新与应用， 2016（30）：166.

[12]牛航宇，陈善荣，徐琳等.关于对环境监测人才队伍建设的几点思考[J].中国环境监测，2015，31（3）：14-18.

[13]滕加泉，陆加琪，刘芳等.新常态下环境监测的机遇和挑战[J].环境监控与预警，2015，7（6）：59-62.

[14]王腾.“互联网+”时代下我国环境监管面临的机遇与挑战[J].环境保护，2015（17）：48-51.

[15]王海芹，程会强，高世楫.统筹建立生态环境监测网络体系的思考与建议[J].环境保护，2015（20）：24-29.

[16]郑思齐，万广华，孙伟增，等.公众诉求与城市环境治理[J].管理世界，2013（6）：72-84.

[17]肖玲君，寇丹丹，赵劲.第三方环境检测机构的发展现状与出路[J].广州化工，2017，45（4）：175-177.

[18]周俊，黄文婷，陈桥.垂直管理背景下设区市环境监测站能力建设的建议[J].环境监控与预警，2017（6）：64-66.

收稿日期：2019-04-02

作者简介：谢文理（1982-），男，东南大学硕士，工程师，研究方向为环境监测和环境管理。