浅析我国生态环境修复的执行方式

刘畅

摘要：生态修复近年来逐渐被公众所重视。本文就以生态修复的裁判执行角度出发，通过介绍在生态恢复中的具体执行方式，发现贯穿执行之中的许多问题，并对其进行归类。最后根据司法实践中存在的这些问题去规划具体的完善措施，用来解决环境公益诉讼中执行方式不足的问题，最终达到环境修复的预期效果，以实现环境的可持续发展。

关键词：生态修复 环境诉讼  执行方式

自2018年起，《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》）在全国开始试行。这一方案的试行将改善环境修复执行的现状。无论是泰州废酸倾倒案，还是常州毒地案，公众不仅仅是被天价的赔偿金数字所吸引，更为裁判赔偿之后的执行而忧虑。本次试行的《方案》将能够落实生态环境损害赔偿制度，而其执行的方式是否能够到位，则需要各方近一步的观察。本文就以当下执行的主要方式下手，分析各项执行方式是否能够使《方案》达到预期效果，以致生态环境得以修复。

一、生态环境修复执行方式的种类

（一）污染者自行执行

污染者自行执行，即污染企业污染环境承担其相应的义务，自行修复所破坏的生态环境。人民法院可以判决被告修复所破坏的生态环境，同时承担环境修复的费用;也可以直接判决其承担环境修复费用。显然前者的方式是更为广泛的该类型执行方式。金钱给付结合行为给付，最终实现“谁破坏、谁治理”。此种执行方式是现阶段最为直接让污染者承担相应的法律责任。在其自身恢复环境的同时，让被执行者能够真切的感受到自身的违法行为，尽力发掘污染企业对于环境修复的能力。通过完成此次执行，有利于在地区间形成一定的警示作用。而此种执行方式的一大特点是适用于那些承担环境修复金额较少，行为给付较多的被执行者。另一大特点是该种执行方式更适用于生态环境破坏易于通过自身得以修复的执行主体。付出相应的时间，适当的恢复行为就会有所成效的改善环境，最终达到环境修复的目标。例如在江南优立眼镜固体污染案中，人民法院最终裁决涉案企业按照一般废物的标准处置该涉案的废物。该涉案企业就是这种执行方式的典型，通过自身的行为给付即处置相应的固体废物，达到消除污染的诉讼请求。

（二）设立专门基金执行

专门基金执行是指在我国的行政地区设立了环境公益诉讼的专项基金，执行环境修复的任务。该种基金会属于非营利性质，能够避免行政部门采取权力牟私的情况出现，更好的实现公开透明。这个专项基金的资金来源即是环境公益诉讼的被告支付的相关赔偿金。而这个专门基金的主要用途是用于修复已被破坏的环境，同时可以用于诉讼活动中对环境损害程度鉴别与评估。在我国的司法实践中，设立专门的基金其目的是为了修复诉讼被告破坏的生态环境，进而解决诉讼赔偿款使用和外部监管的问题，真正做到专款专用。而该基金是否可以用于原告诸如咨询专家，调查取证，以及其他相关环境调研。在当下，并没有明确的规定，更多以具体的案件的执行为主。在环境公益诉讼专项基金的建设上，绿发会走在了前沿。不仅建立相关的基金会，更设立了管理委员会，执行监管双管齐下。同时也方便了最后环境修复的验收。这种探索实践的工作应当被鼓励，从而进行相应的推广与适用。

（三）代履行执行

代履行执行是指当被执行人不履行环境修复的义务时，人民法院可以委托相关的第三人代替履行，但相关的费用由被告来承担的执行方式。环境修复执行需要大额的资金和复杂的技术，因此环境修复执行在实践中，仅仅依靠自行执行的方式是远远不够的。所以代履行应运而生，其核心是代替履行环境修复的义务。同时在执行效率上具有优势，执行的时间得以缩短，污染的环境可以在一定时间内有效的控制。有的法院也在适当的利用该执行方式。比如在寿光市人民检察院诉该市环境保护局行政公益诉讼案中，不仅是促使违法相对人进行整改，还应通过譬如代履行方式来继续追究违法者的相应责任。当然在现有的司法实践中，代履行在法律中的规定不多，也使得其使用频率并不频繁，但作为一项生态环境损害修复的新兴执行方式，其对相关司法实践有推动作用，具有一定的潜力空间。

二、生态环境修复执行方式存在的问题

（一）污染者自行执行的问题

1.费用不足导致执行不力。按照污染程度划分，不同的污染所要修复实施的费用就会有差异，严重的环境污染所需的修复费用要比普通的环境污染的修复费用呈几何倍数的增长。普通的企业对于高昂的修复费无疑是沉重的压力。甚至企业各种变现都很难去填补修复的费用。如果继续采用自行执行去恢复生态环境的话，无疑会加剧恢复的时间、周期。环境修复本就是一个十分复杂的项目，无法保障可行性的修复方案进度的正常推进。难以有改进环境治理技术的成本，就会导致生态损害的往复循环，这无疑打击了当事人履行义务的积极性。最终恢复的效果只能是大打折扣。更有甚者，被告拒不履行判决，不支付或支付较少的赔偿金，更会增加环境修复的难度。

2.自身恢复能力不足。环境污染的情况无论是在空间、时间、污染源都变得十分复杂。在空间中，大气、河流、土壤的随着中小企业粗放的生产变得愈加严重。同时损害的时间也很难分辨，急性或者周期性的环境损害变得更加的广泛。再加上最近几年各种化学或物理的不良反应所造成的污染源的增多。想要将环境修复到受污染或破坏前的水平，不仅仅需要丰厚的资金，更加需要专业的设备和科学的方法。面对如此复杂的环境修复难题，如若被执行人仅仅凭借自身的实力，几乎不可能完成相应的环境修复任务。因此，被执行者如果自身实力不足或没有相关的环境修复能力，使用自行执行的方式将使环境修复的执行变得举步维艰。

3.修复程度难以衡量。基于前两者资金的短缺和能力的不足。自行执行的方式衍生了一个重大的问题即被执行者是否能生态修复到环境尚未破坏的状态。怎样才能达到这样的标准，是这种执行方式的一大疑虑。在日常生产中，企业往往是观察不出环境污染的潜在危险。这种危险隐蔽性再加上不够合理的执行方式，使得生态环境恢复的标准很难界定。即使是借助专业的机器测评，如果不察觉到这种隐蔽的危险，再结合当地的特点来判定，即使按照预定的标准恢复了生态环境，再加上环境本身拥有一定的自我修复能力，也可能已经恢复不到之前的水平。生态损害的恢复程度难以衡量，最后将导致被执行者在自我执行这样的生态修复行为时越来越懈怠。被执行者自身知道环境修复的标准很难达到之前的水平，那被执行者的积极性就会下降。另一方面，生态环境的恢复程度往往需要长时间的观察与评测，被执行者往往会认为自己按照标准进行执行，就算履行生态修复的义务了。但是环境的恢复需要很长的时間才能显现出来，环境自身应有的功能也是循序渐进才能完善的。这也会使生态环境恢复的程度变得难以衡量。

（二）设立专门基金执行的问题

在我国的司法实践中，对于设立基金的地方还很少，这种执行方式仍然还处在发展建设中。因此，在一系列在执行过程中有许多值得商榷的地方。以泰州天价环保赔偿案为例，1.6亿的天价赔偿款以专项基金的方式进行生态恢复，并对外宣称已经执行到位。专项基金是如何使用这笔赔偿款的？1.6亿整治是否能达到效果？专项基金具体用于什么生态恢复项目？这些疑问都是公众最为关心的，但是在这个方面并没有特别详实的报道。

由此可以看出，对于在环境修复过程中如何使用专项基金的赔偿款中，因为法律法规并没有详细的规定，因此缺少专项的监管。虽然执法机关偶有介入，但效果并没有达到预期。便衍生出专项基金的使用项目不详，使用过程缺少监督，使用效果不明朗，以及各种缺乏规范的行为，都是当下使用专项基金执行生态修复所需要解决的问题。

（三）代履行执行的问题

在近几年的环保公益诉讼裁判中，这种执行方式越来越受到关注。这种执行方式的一些弊端也逐渐显现出来了。主要是由于之前该制度并未受到执法人员相应的重视，因此在法律中的规定因此较少，也有了以下各种问题的出现。

首先，在代履行这种执行方式中，代履行人员往往是非固定的，因此代履行人员是否具有相关资质，是否具有相关环境修复的经验都是未知的状态。如果选择新的团队，虽然拥有法律专家，环保科学的专家的加入，团队的磨合也会影响环境修复的效率。这些都是代履行人员在执行过程中所要面对的问题。而执行完成后，被执行人对于代履行的费用，效率等方面也存在着不信任的问题。

其次，在代履行的过程中，环境修复的标准并非恒定也是具有一定的时限性才能显现，所以让代履行人如何掌握好修复是一大难题。而在最后的验收中，并没有科学量化的方法来测定生态的恢复，这也很难界定代履行的最终效果了。

最后，代履行的监管问题一直是公众所关注的。现有的代履行案例中，往往执行机关会定期发布环境修复的完成情况，这样的方式可以使相关人员能够了解具体的修复情况。但是，这样的代履行的案例并没有完全的推广，仍然存在完全不公布或隐瞒关键数据公布的情况。

三、执行方式的解决对策

（一）制定完备的修复标准

上文中，无论是在自行执行，代履行还是专门基金的执行都有一个重大的通病，就是没有足够完备的法律法规作为相关执行的支撑依据。这就需要进一步的完善法律、法规，修订相应的标准。无论是举证责任的标准还是修复的标准都需要进一步的完善，使责任分配具有统一的标准。除此之外，修复的标准要不断细化，使损害后修复的目标可以有相关依据做支撑，配合相关部门的标准以整合，最终达到环境修复的最终目的。

（二）监管机制的不断强化

拥有了完备的标准，只是拥有了相关的执行依据。在执行过程中，如何能让标准贯彻执行还需要监管制度的不断强化。首先，是对赔偿金的监管。没有资金就不能执行，资金的到位才能成为执行的开始。因此，对于赔偿金的监管是十分重要的。监管主要从赔偿金运用为主。公众对于这个方面十分的看重，让公众参与到监督其中，是必不可少的。结合现在的网络手段将赔偿金的使用能够实时公布，这样可以使公众用最简便的方法参与生态恢复的监督中去。公众的监督是最为有效的监管方式。

除此之外，还要加强对执行过程的监督。无论采用何种执行方式，这就需要环保单位和相关行政机关的督促。人员的合理使用，数据的精确检测，这都是监管到位才能实现的效果。

最后，采用专项基金的执行方式，最为重要的就是对基金会的监管，相较于对赔偿金的利用监管，专项基金的监管不单单是对赔偿金的使用监管，更是对基金會专业性的监管。具体可分为行政机关的干预程度和资金使用效率的监管。

（三）环境修复的验收完善

执行过程加强监管，最终的效果如何，验收效果是至关重要的环节。无论是自行履行还是代履行，验收应由行政机关委托相关专业机构进行验收。因为往往行政机关和人民法院并不具备环境监管的能力，委托相关的专业机构履行验收是最为稳妥的方法。当下验收的弊端主要是能够找到专业的机构验收，专业的团队也能发挥监管的作用，但是验收的机关往往操之过急。没有遵循环境修复的规律，往往只是将环境恢复原状就验收，并没有进行周期性的复核与查验。所以要对专业的评估验收机构实现责任追责制，不能放任其责任的缺失。同时，人民法院和行政机关也要及时与专业机构沟通，充分了解生态修复的客观规律，为了实现环境的可持续发展，进行相关知识学习与培训。这样才能更加客观的进行生态修复的验收工作。

（四）执行方式环节的改变与创新

一方面，近几年生态修复费用普遍过高，考虑被执行人的实际情况，没有一次性给付的能力，可以考虑分期给付的方式。譬如，泰州天价环保赔偿案中，天价赔偿款并不是所有受罚企业都能够一次性能够支付的，采用分期支付可以留给企业一定的缓冲期，有利于生态恢复执行能够迅速展开，使得生态修复效果更好的呈现。在另一方面，裁判执行中也需要创新。以常州中院为例，早在2014年常州中院便在审理环境公益诉讼案件中以第三方治理模式来达到环境修复责任的落实，以市场化运作的方式来进行环境恢复，主要利用合同手段制约污染环境和促进环境恢复。在确保赔偿金到位的情况下，原告与具备修复资质与能力的专业环境修复公司签订了相关的环境修复合同，明确双方的权利义务。这样有利于环境修复的有效监管。方便追究责任主体之间的法律责任。再加上本就是利用专业的公司进行治理，有利于提高污染治理的效率，最终达到环境修复的效果。

生态修复的执行方式逐渐多样化。在执行的过程中衍生了许多需要解决的问题：资金短缺、执行效率低下以及执行效果不佳。这些都需要环境修复的裁判执行更加规范化，细致化以及人性化。只有不断完善与创新环境修复执行的方式，才能最终达到生态恢复的预期效果。

（作者单位：山西财经大学）