回应性监管理论下资产评估服务市场监管研究

李保婵

【摘 要】 资产评估是现代市场经济中发挥基础作用的专业服务行业，有效的市场监管能够促进资产评估服务质量提升。文章通过从资产评估服务市场监管现状出发，发现存在监管主体缺乏沟通协调、监管方与被监管方缺乏平等协商对话机制和对被监管方主动履行职责的激励机制等问题，借鉴回应性监管理论的“回应、塑造、协同和关系性”四个精髓，分析回应性监管理论在资产评估服务市场监管的适用性，最后提出组建多元化的监管主体、增加监管客体履行责任的激励措施、建立评估服务市场监管的主体沟通协调机制、建立监管方与被监管方平等的协商对话机制等完善资产评估服务市场监管的建议。

【关键词】 回应性监管; 资产评估; 服务; 市场监管; 协商对话

【中图分类号】 F616.1  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）15-0076-04

资产评估是现代市场经济中发挥基础作用的专业服务行业，有效的市场监管能够促进资产评估服务质量提升。《资产评估行业财政监督管理办法》（财政部令2017〔86号〕）是在政府倡导“简政放权、放管结合”背景下发布的，该办法提出建立“行政监管、行业自律和机构自主管理”相结合的管理原则[ 1 ]，并分别从资产评估专业人员管理、资产评估机构管理（包括自主管理、备案管理）、资产评估协会管理、财政部门监督检查、调查处理、法律责任等方面体现财政对资产评估行业的监督管理，对于评估服务市场协调发展有着积极促进作用。本文是在《资产评估行业财政监督管理办法》的基础上，借鉴回应性监管理论的“回应、塑造、协同和关系性”四个精髓，为完善资产评估服务市场监管提供新的思路。

一、资产评估服务市场监管现状

（一）按评估业务类别进行分类监管

目前我国有六种专业评估业务类别，分别是资产评估、土地评估、房地产评估、矿业权评估、保险公估和旧机动车评估。由于各业务专业性差异和管理部门利益博弈等原因，这六类评估业务一直是由五个部门进行分类监管，其中资产评估业务由财政部监管，土地评估和矿业权评估业务由国土资源部监管，房地产评估业务由住房和城乡建设部监管，保险公估业务由保监会监管，旧机动车评估由商务部监管。分类监管在评估服务行业发展初期能够有效地发挥各专业类别评估的作用。

（二）资产评估监管法律法规日趋完善

对于资产评估服务监管，《资产评估法》第六章为“监督管理”。依据《资产评估法》财政部出台了《资产评估行业财政监督管理办法》，中国资产评估协会发布了《中国资产评估协会章程》《中国资产评估协会会员管理办法》《中国资产评估协会会员执业行为自律惩戒办法》等相关文件，这些法律法规和文件的完善能够有针对性地从“师所”管理、会员管理对资产评估服务市场进行监管。

（三）资产评估准则渐成体系

资产评估准则是衡量资产评估服务质量最重要的标准。近年来，财政部和中国资产评估协会不断完善资产评估准则的体系及内容，财政部和中国资产评估协会共同发布由基本准则为基础、执业准则和职业道德准则组成的准则体系，截至2018年10月30日资产评估准则共27项，覆盖主要执业流程和执业领域。评估准则不仅是评估专业人员职业道德和执业行为的规范，而且是执业监管、纠纷调处、司法仲裁的重要依据。

（四）行业协会管理越来越规范

行业协会管理主要体现在评估协会每年在各地推行的执业质量检查以及执业会员年检工作。经过二十多年协会管理探索，执业质量检查和执业会员年检制度的内容、要求和标准越来越规范，通过执业质量检查结果，能够及时发现评估机构内部控制缺陷、机构及执业会员职业道德和专业胜任能力不足、低价打折竞争业务等问题，不合规者将会受到行业自律惩戒，行业协会管理在资产评估服务监管过程中起到良好的监管作用。

二、资产评估服务市场监管存在的问题

（一）评估服务市场监管的主体缺乏沟通协调

由于评估服务市场采用分类监管，财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、商务部和保监会五个监管主体都自行制定评估标准和执业规范。随着资产评估行业发展，各类评估业务相互交融，评估质量标准缺乏统一和监管差异，监管主体之间缺乏协调，反而阻碍了各类评估公司业务综合性发展，《资产评估法》体现了财政部门希望以立法形式将不同专业评估管理统一在同一部法律内容的初衷。

（二）监管方与被监管方缺乏平等的协商对话机制

尽管财政部和中评协在发布或修订与监管相关的管理办法时都会先发布征求意见稿，征求广大会员的意见，但是在制定相关管理办法之前缺乏与被监管方代表、其他利益相关组织进行实质性讨论协商，使得协商对话表面化。依据《中国资产评估协会会员申诉管理办法》，如果执业会员和评估机构会员对中评协自律惩戒处理有异议可以提出申诉，该办法列明的申诉申请、受理、处理及决定等程序都体现出监管方处于强势地位，对话双方的地位不平等，缺少监管方与被监管方协调沟通的内容。

（三）缺乏对被监管者主动履行职责的激励机制

现有的资产评估服务市场监管办法均是突出强调被监管方的责任和义务，在会员管理办法中没有提到被监管方的权利，缺乏对被监管方的激励措施，比如表扬、支持等具体举措，只有被监管方愿意主动承担在执业过程中的责任和义务时，财政部门和协会的监管措施才能真正落到实处。

三、回应性监管理论及其在资产评估服务市场监管的适用性分析

（一）回应性监管理论及其实践

1.回应性监管理论基本内容

“回应性监管”理论最早由伊恩·艾尔斯和约翰·布雷斯维特于1992年提出[ 2 ]，该理论的内容集中在四个方面：回应、塑造、协同和关系性[ 3 ]。“回应”要求监管者应针对被监管者的主观动机去采取相应监管措施和处罚办法，并且应对被监管者采取必要激励措施，鼓励被监管者积极主动地去接受监管，对于超出贡献的被监管者给予额外奖励，对于破坏市场规则的被监管者必须给予额外惩罚[ 4 ]。“塑造”是指塑造积极的主体意识和能力[ 5 ]，政府应塑造多元化的監管主体，培养其监管他人与监管自身的能力，监管措施不仅包括处罚强制措施，而且包括表扬、奖励、批评等，只有在积极责任无法发挥作用时才启动消极责任[ 6 ]。“协同”包括监管者与被监管者协商对话、多元化监管者协商合作和协调各种监管策略的内容[ 3 ]，协同不仅强调监管者与被监管者的民主对话，而且关注于影响监管效果的各相关方进行沟通合作。“关系性”指的是监管方应与被监管方建立紧密关系，布雷斯维特认为关系性（relational）是回应性监管的核心要素[ 7 ]，关系性要求监管者与被监管者要注重信息沟通，重视近距离和实质性交流。